兰德报告:美国克制战略背景下的对华政策考量

本文转载自:IPP评论(ID:IPP-REVIEW)

译者:单铭瑜

兰德报告:美国克制战略背景下的对华政策考量

本文系兰德报告Implementing Restraint: Changes in U.S. Regional Security Policies to Operationalize a Realist Grand Strategy of Restraint的中译稿部分内容,上图为报告封面。 
 

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 兰德报告:美国克制战略背景下的对华政策考量

克制大战略的支持者同意美国决策者的观点,即亚太应该是美国最优先关注的地区,因为在这个地区,中国最有可能主宰其邻国。然而,亚太地区是主张克制者之间分歧最明显的地区。一些主张克制者认为,亚太政策应与欧洲政策大体相似——也就是说,美国应尽量减少在该地区的军事介入。另一些人则认为欧洲和亚太之间存在重要差异,因而开出不同的政策处方。

由于中国实力不断增强,中国未来意图的不确定性,以及历史上的不信任可能使大国之间的合作变得困难。一些主张克制者认为美国的继续存在是防止中国主导该地区的保险政策。因此,这些人尽管仍然建议减少美国的军事存在,但建议美国亚洲的政策变化要更缓慢温和,我们把持这种立场的人称为减少军事介入的主张者(表1)。 

表1 倡导克制者对美国亚太安全政策的建议

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值得注意的是,一些主张在全球层面保持克制的人,尤其是约翰·米尔斯海默,认为欧洲和亚洲之间存在巨大差异,他们建议通过深化美国在该地区联盟的制度化,以及维持或增加美国在该地区的存在来遏制中国,这与世界其他地区不同。这一建议源于这样的信念,即中美激烈的竞争现在已经不可避免,无法用美国更缓和的政策来抵消。因此,米尔斯海默为亚洲开出的政策处方类似于美国当前的政策,甚至更有野心。我们不关注这种少数人的观点。
当我们在提到主张克制者时,我们指的是那些支持美国在亚太地区最小化或减少军事介入的人。 

主张克制者认为,中国对美国重要利益的威胁要比俄罗斯的威胁大得多,在某些情况下美国需要使用武力来捍卫这些利益。不过,主张克制者仍然认为,如果可能的话,美国应该对中国采取更加合作的态度。

一、中国带来的威胁

 

主张克制者认为,如果出现一个国家主导东亚的情况,就会对美国在该地区的利益构成威胁。他们认为,尽管中国的经济和军事力量显著增长,而且在其周边地区的行为更加强硬,但中国目前还没有能力主导该地区。此外,主张克制者认为,东亚国家之间的平衡,辅之以美国的持续存在,很可能会阻止中国在未来的主导地位。不过他们也承认,如果这种观点被证明是错误的,美国更多介入该地区是必要的。

主张克制者明确表示,他们不认为目前有一个单一大国可以主宰亚太。主张克制者还没有界定中国对该地区的主导是什么样的,也没有确定美国应监测的军事、政治或经济指标,以随时跟踪中国是否正获得这种程度的影响力。他们一直明确表示,东亚是美国在亚太范围内的重中之重,这与美国的传统政策是一致的。

主张克制者一直明确表示,中国军事能力的变化对于评估其构成的威胁最为重要,决策者认为中国的经济实力使其能够试图进行地区统治。一些美国分析人士声称,中国利用经济制裁,如限制旅游业和出口,成功胁迫其他国家。美国的政策制定者还担心中国努力打造“数字技术铁幕”,迫使各国在美国和中国的技术之间做出选择。主张克制者应考虑到中国利用经济影响力主导地区的能力,并威胁到美国的重要利益。

主张克制者主要关注的是中国在亚太范围内可能对美国构成的威胁。他们尚未表示是否担心中国的太空和网络能力的增长,及利用这些能力对付美国本土和全球利益。例如,美国政策制定者担心,中国的网络能力会破坏美国的力量投射和本土的关键基础设施。近年来,中国人民解放军已经发展了一系列反空间能力,包括干扰器、定向能武器和陆基反卫星导弹。由于中国的太空和网络能力可能会影响到美国的三个重要利益——维护美国国土安全、防止中国对亚太地区的统治和保持美国的公域控制权,因此主张克制者应该就这些能力构成的威胁程度提供更多细节。
二、美国何时可以付诸武力

主张克制者对美国何时应对中国使用武力的看法只提供了一些线索。尽管他们关注中国军事能力的变化,但主张克制者并没有提出美国应对中国发动预防性战争。然而他们表示美国应使用武力阻止中国征服另一个大国,如日本。一些主张克制的人支持美国与韩国继续结盟,这表明他们至少在某些情况下会支持保卫韩国。主张克制者没有说明他们是否会使用武力来保护菲律宾或越南等弱国。

主张克制者不可能支持美国对中国大陆统一台湾进行武装干涉。《与台湾关系法》要求美国总统“保持美国抵制任何诉诸武力或其他形式的胁迫从而危及台湾人民的安全或社会或经济制度的能力”。美国历来主张,在中国大陆对台湾采取军事行动时,美国将保卫台湾。主张克制者呼吁美国弱化与台湾的关系,他们认为中国大陆统一台湾并不会让中国主导亚太地区,因此不值得美国使用武力阻之。

主张克制者力图维持美国对亚太地区公域的控制。这些战略家承认,中国将扩大有争议的区域,包括其周边的空域和海域,中国在这些区域内可以使美国的军事行动付出高昂的代价。但他们还没有明确指出,在某些时候,争议区的进一步扩大是否应导致美国在该地区更大的军事介入。换句话说,主张克制者应明确哪些公共区域需要美国在其中保持优势,以及美国在这些区域内需要保持优势的程度。为了向决策者提供监测指标,主张克制者应明确中国空军和海军的军力变化,这些变化将可能使美国无法维持理想的优势。

美国决策者认为,中国在南海的主张和修建人工岛礁是对美国利益和公域主导权的威胁。美国海军在南海的航行自由行动表明美国决策者可能会考虑使用武力来阻止中国对该地区的控制。但主张克制者没有明确表示美国在南海的政策应该是什么。比如,如果中国在该地区建立防空识别区,美国是否应该发起挑战或使用武力?主张克制者所采取的政策立场很可能会承认中国的主张,实质性帮助中国威胁日本,挑战美国对公域的控制权。因此,分析这些岛屿的军事价值将有助于进一步完善大克制战略的政策内涵。

美国目前的东海政策是日本对钓鱼岛的控制属于美日同盟范围。在美国现行政策下,中国似乎至少有一些行动可以引起军事反应。有一位主张克制的人士明确表示,美国应该放弃保卫钓鱼岛的政策,但鉴于这一地区主张克制的人士意见不一,尚不清楚这是否代表了共识。表2总结了确定威胁和明确美国何时对中国使用武力。

表2 识别威胁,明确美国何时会对中国使用武力

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三、处理和平时期的对华关系

许多美国政策制定者和评论家认为,中国的目标极其广泛,他们已经怀疑是否有可能与中国进行任何形式的合作。美国现在的主流共识是中国有称霸全球的野心。目前的焦点是中国将在多大程度上追求在经济、军事和意识形态上改变自由主义国际秩序;它是想完全取代美国还是仅仅与美国竞争,以及它是否会为此使用武力。主张克制的学者是现实主义者,他们的出发点是假设大国之间的竞争和战争风险始终存在。

但这些学者否定了中美激烈竞争不可避免的观点相反,他们认为美国政策的改变会降低美中之间竞争的强度和战争风险。他们认为,虽然美国应该保持军事能力,防止中国主导邻国,但试图遏制中国会带来不必要冲突。因此,主张克制者建议减少美国在该地区的军事存在。此外,他们认为美国应该接受中国地区影响力的一些上涨。例如,他们建议美国应减少在争议岛屿附近的航行自由行动和监视。

此外,主张克制者认为美国和中国在一些领域有共同的利益,可能会进行合作。两国都积极应对气候变化和恐怖主义,并防止核扩散。主张克制者还赞成通过谈判改善两国之间的贸易和投资关系,并限制核武库规模。此外两国都寻求朝鲜半岛的稳定。

然而,主张克制者并没有表明在这些问题上是否有足够的共同点,从而可以达成双方都能接受的讨价还价。例如,尽管美国和中国都在寻求朝鲜半岛的稳定,但他们对如何实现稳定有非常不同的愿景。因此,落实克制大战略的下一步就是提出美国应该愿意为弥合这些分歧而做出妥协的方法。此外,主张克制者可以讨论美国应如何对待合作,还应确定美国在什么情况下应考虑单方面让步,以及在什么情况下要求对等。

为了进一步明确符合其更广泛建议的合作类型,主张克制者可能会借鉴以中国为研究重点的安全专家的意见,如迈克尔·斯温(Michael Swaine)、莱尔·戈尔茨坦(Lyle Goldstein)、休·怀特(Hugh White)、詹姆斯·斯坦伯格(James Steinberg)和迈克尔·奥汉隆(Michael O’Hanlon)。他们假设随着中国相对力量的增长,美国占主导地位的时代即将结束,因此华盛顿应该尽早想办法确保在该地区扮演一个可接受角色,与中国谈判是一个可行办法。

这些学者提出了一系列具体的政策建议,旨在为双方提供解决利益冲突的办法。例如,戈尔茨坦建议,如果中国放弃与菲律宾和印尼深化关系,美国可能会停止与越南的安全合作以及停止在中国沿海的监视飞行。斯温提出,如果北京接受韩国领导下的朝鲜半岛统一,美军可以从朝鲜半岛撤走,美国也可以大幅减少美韩联盟。提供类似程度的具体建议将有助于界定他们希望培养的中美关系。

另一个问题是美国应该如何处理与中国的经济关系。主张克制者以外的一些分析家认为,相互依存对美国有利,因为它创造了美国改变中国行为的杠杆——通过激励或关税,也增加了战争成本。政府则认为,相互依赖使美国容易受到中国胁迫,经济“脱钩”是改善美国安全的一种方式。主张克制者没有对中美经济关系进行任何详细的权衡。然而他们可能会认为,脱钩可能会破坏他们改善与中国关系的总体目标,并会问,脱钩的收益是否会超过对美国经济的伤害。鉴于美中经济关系的重要性,主张克制者应提出明确的政策处方。

尽管主张克制者寻求与中国建立更多的合作关系,但他们也寻求防止中国对亚太地区,包括海洋公域的统治。他们的部分回应是保留美国在该地区的存在,以阻止中国的某些行为。主张克制者应提供更多细节,说明他们将在哪些领域对中国进行反击,以及采用什么工具,如经济制裁。表3列出了制定和平时期对华关系管理政策的下一步。

表3  发展美国和平时期的对华政策

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四、联盟和伙伴关系

美国当下的战略是加强盟友关系,建立更多伙伴关系,但克制战略的倡导者持不同观点,认为美国应该避免结交东亚和东南亚地区的军事伙伴,尤其是中国周边国家。他们还呼吁美国改变对台立场。中国实力日益增强,而台湾紧邻大陆,保卫台湾的难度逐渐变大。克制战略的倡导者进一步指出,台湾问题是中美关系的关键,也是中方亟需解决的问题。他们认为台湾要自行提高自卫能力,美方应减少对台承诺,却没有具体指出如何实施。例如,克制战略的倡导者并没有指明,美方应承诺不再干预中国大陆统一台湾,还是直接废除或修改《与台湾关系法》。

然而,克制战略的倡导者对于日本和韩国的态度存在明显的差异。反对军事介入的人认为,美国在亚洲联盟的代价高昂且危险,极可能把美国拖入一场不必要的战争。因此,他们呼吁美国脱离东亚所有联盟。他们预测,没有美方的军事支持,东亚各国将加大国防投入,同时签订必要的区域安全协议以此平衡中国。反对军事介入派期望,日本和韩国应自行研发核武器而非依靠美国核保护。他们认为,美国应支持日韩利用自身的财政资源和技术能力研发一个安全可靠的核武库,与区域对手相抗衡。

主张减少军事介入的人对于美国在亚洲建立联盟,包括核扩散有不同的看法。他们认为,美国应保持日韩联盟关系,以制衡中国崛起。亚当·波森(Adam Posen)认为,如果没有美方介入,日韩两国历史上的敌对会令双方减少合作,最终无法同中国抗衡。最重要的是,如果美国完全撤回军事保护,日本将会发展核武器,而韩国也将紧随其后,以应对日本的核威胁。这会使两国减少对抗中国的合作。因此,克制战略的倡导者建议美国保留对日韩的核保护,防止这些国家发展核武器。

主张减少军事介入的人士提倡美国维持大部分的联盟,反对核扩散。例如,他们建议重新协调美日联盟条款,要求日本加大国防投入,承诺共同防御,并协助美国保卫公域。克制战略的倡导者应该明确指出,修订后的条约是否应涵盖与中国存在争议的钓鱼岛、与俄罗斯存在争议的北方四岛,以及与韩国存在争议的独岛。

克制战略的倡导者尚未明确是否对美韩同盟条款进行修改,以及美方使用武器保护韩国的条件。与美日联盟协议类似,克制战略的倡导者要求韩国承诺为朝鲜半岛以外的地区安全做出贡献。

克制战略的倡导者不常讨论美国在亚洲的其他关系。但反对军事介入的克制战略倡导者认为,中菲冲突会增加美国陷入圈套的风险,美国应中断与菲律宾的联盟。加之,菲律宾总统杜特尔特领导的政府并不可靠。还有人暗示美国应结束与泰国的联盟。

美国在大洋洲的部署也需要方针。反对军事介入的人希望终止美国与澳大利亚、新西兰的《澳新美安全条约》,并要求澳大利亚和新西兰发展自我防御能力。然而,主张减少军事介入的代表波森认为,与其他联盟相比,应该维持同澳大利亚的协议,因为其更明智成本更低。他还指出,澳大利亚的国防投入不足,需要进行改革。普雷布尔(Preble)提出一个可行的方针,即重新制定联盟条约,要求澳大利亚确保西太平洋重要的海上交通线畅通。

对于尚未正式签订条约的合作伙伴,克制战略的倡导者也应该详细说明。克制战略的倡导者不鼓励建立新的伙伴关系,但他们尚未明确美国是应结束与新加坡等国交往,还是改变交往性质。

最后,克制战略的倡导者可能就美国与自由联盟国(the Freely Associated States, FAS)的关系提出建议。自由联盟国由帕劳、密克罗尼西亚和马绍尔群岛组成,美国与自由联盟国的协议规定美国可以协助自由联盟国以海、陆、空的方式,进入夏威夷西部的战略地区。随着中方日益加紧与自由联盟国的联系,美国与这些国家已签订的协议能够帮助美国进入亚太,并维持在公域的领导权。表4描述了日后美国在亚太地区,同联盟和伙伴国家的预期政策。

表4 发展美国在亚太地区的联盟和伙伴关系政策 

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五、立场

美国要实施当前主要战略,必须重新定位战争,应基于“与盟友和伙伴的合作”。美国在亚太地区的唯一领地是关岛。美国试图利用这个偏远的前哨基地,控制亚洲的公域,同时保护美国的盟友和伙伴。要想从美国本土派遣必要的军事力量,同时追求速度和持久度,依靠现有的军事技术是很难做到的。部分协议和政策变化后,美国如何调整在亚太政策,克制战略的倡导者尚未给出详尽的解决方案。

反对军事介入派认为美国应避免在亚太出现,应将美国在中国周边的部队全部撤出。他们认为,美国在东亚的军事基地不应维护。这些军事基地位于高危地区,一旦发生战争,很容易受到中国的攻击。他们认为,为了促成朝鲜无核化谈判,美军首先应撤离朝鲜半岛;其次逐步减少在日本的军事部署,撤离在冲绳的海军,将美军基地重新移交日本政府。

反对军事介入派认为,美国应保留在亚太远离中国的地区海军部署。格拉瑟(Glaser)指出,中国大部分的海上石油进口都要经过海上通道和关键咽喉要道,如马六甲海峡,受美国海军封锁的影响极大。分析家建议,为减少中方威胁,美国海军应离开本土,驻扎关岛。克制战略的倡导者普遍认为,应保留迪戈加西亚军事基地,以应对日后亚洲的军事行动。

韩国军队是应对朝鲜的第一道防线,主张减少军事介入的人一致建议,美国应撤出所有驻扎在朝鲜半岛的军队。美国应与韩国保持联盟,以便战争爆发时,美军可以随时返回。考虑到战争的可能性,部分克制战略的倡导者可能建议保留一定的军事介入。

主张减少军事接触的人认为,在亚太的其他地区,应减少军事部署而非完全撤军;在得到广泛认可之前,美国仅在日本驻扎较小规模军队,以防中方突击。但这部分军队的结构和数量尚未说明。作为应急方案,在战争爆发时可临时将现有基地转变为军事港口或安全合作点,调动更多军事力量前往日本。美国能够迅速提高日本自卫能力。

反对军事介入和主张减少军事干预人都认为,美国需要海军力量来维持在公域的控制,以限制中国扩张。但他们在军队规模和部署位置上存在分歧。如前所述,反对军事介入的人士呼吁美国撤离中国周边地区海军。但主张减少军事干预派认为,除了关岛和迪戈加西亚岛之外,美国应该继续利用日本和澳大利亚的海军设施开展行动。

此外,新加坡已经拥有能停靠美国核航空母舰的码头,波森认为美国需要其海军设施的使用权。但新加坡位于马六甲海峡顶端,背靠中国,高昂开支可能引起部分克制战略的倡导者反对。即便只是驻军在迪戈加西亚那样偏远的地区,美国的做法仍会让中国感受到持续威胁。克制战略的倡导者需要考虑在改善中美关系的同时,如何兼顾维持公域的控制。

除此之外,克制战略的倡导者需要进一步明确,和平时期美国需要用来应对冲突的准备,例如海上巡逻。美军盟友发生变化,在亚太部署的规模也发生变化,美国政府应探讨其他替代策略,提高其他盟友和伙伴加入海上巡逻的意愿。

美国还应继续研究,保守政策下何种立场能减少与中国的冲突。克制战略的倡导者认为,美国不能放弃对公域的控制。中方越来越强调其领土之外的国家利益,且部署军队保护,例如构建海上丝绸之路。美国在亚洲的军事部署是否能够维持对公域的控制,同时减少压迫感,使中方愿意与美国建立合作关系?克制战略的倡导者应考虑如何在大政策前提下进行谈判。美方若能深入了解中国外交红线,选择和平立场,便有望找出兼顾两种需求的政策。

克制战略的倡导者还关注亚太地区的远程打击系统配置,这也是当前政策中十分重要的议题。美国退出美俄签署的《中导条约》后,决策者日前考虑在亚太部署远程导弹。截至目前尚无正式行动,但国防部公开声明,美国正在考虑在整个战区部署能够打击中国大陆的导弹。克制战略的倡导者对此有不一样的看法。一方面,若部分导弹系统由美军控制,其位置和射程可能引起中国的不安全感。理论上,这些导弹目的是保护美国盟友,但也能瞄准中国大陆,对准中方领导人或核目标,这将加剧了中方的不安全感。表5描述了在亚太地区立场变化后的下一步骤。

表5 美国在亚太地区的立场变化

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六、安全合作与援助

克制战略的倡导者指出,包括发达国家在内的许多国家需要承担更多国防成本。美国也可以向越南和菲律宾等不太富裕的伙伴国家提供安全援助,提高它们的自卫能力。此外,为抵御中国侵略,美国应该协助并资助盟友提高反介入、区域封锁能力,而非进攻能力。戈尔兹(Gholz)、弗里德曼(Friedman)和乔扎(Gjoza)都认为,这项政策是美国转变亚太角色的良好开端。

在安全合作和援助方面,克制战略的倡导者之间的主要分歧涉及台湾。有人认为美国应该继续出售武器,帮助台湾提高自卫能力;其他人则建议,必须停止出售武器,避免中美关系紧张化。萨尔(Thrall)和多米尼(Dorminey)认为,对台军售是隐晦地承认美国将代表台湾作战,只有停止出售,才能避免日后的冲突加剧或陷入僵局。而戈麦斯(Gomez)认为,停止对台军售后,中国大陆可能做出让步,例如减少覆盖台湾的短程弹道导弹数量。

克制战略的倡导者还提出和平时期美军应优先开展的安全合作活动。若希望减少联盟缔约,同时还能增加安全合作,那就需要时刻关注盟友和对手的动态。目前的美台关系就是如此:向一个面临共同对手的地区提供武器后,各国对于美国盟约都会想入非非。因此,持续的安全合作无意间重申美国对盟国的承诺,但也是挑衅对手。表6描述了美国在亚太地区安全合作和援助政策的计划。

表6 制定亚太安全合作与援助政策 

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七、美国亚太政策下一步行动概述

克制战略的倡导者提出,与欧洲相比,亚太地区关于局部平衡的核心假设可能是不正确的。他们都认为,应加强同中国大陆的合作,中断与台湾的结盟。但他们在局部平衡问题上产生了分歧。一部分人认为,失衡的风险很低,美国应尽可能减少在亚太地区的介入,中断安全方面的所有盟约,并撤出大部分前沿部队。其他人则认为,如果平衡假说是错误的,那么面临风险将变大。因此,他们提议减少军事介入,而非完全反对军事介入,美国应保留部分盟约,制约中国影响力的增长。

有些问题还需要更详细展开。例如,若美国仍想留在亚洲,则需要界定中国的势力范围和性质。克制战略的倡导者还必须考虑,美国是否应该或如何应对中国的行动,如灰色地带活动、太空武器化和非军事胁迫。这些行动是否会威胁到美国的利益,美国是否要改变战略?美国军队在亚太地区灰色地带活动中扮演什么角色,这些活动是否应由盟友和合作伙伴独自进行?

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译者:单铭瑜

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