如何打造以“工人”为中心的贸易政策?

本文转载自:法意读书(ID:PKUNOMOS)

 法意导言

戈登·H·汉森(Gordon H. Hanson)是哈佛大学肯尼迪学院的彼得·韦特海姆(Peter Wertheim)城市政策教授,也是全球政策与战略学院的高级研究员。汉森的学术专长是国际贸易、国际移民和经济地理学。本文发表于《外交事务(Foreign Affairs)》杂志2021年的5/6月刊。这篇文章论述了美国贸易政策与普通工人之间的关系和影响,为拜登政府的举措建言献策。

作者:戈登·H·汉森(Gordon H. Hanson)

译者:董岭晓

如何打造以“工人”为中心的贸易政策?

图为本文作者戈登·H·汉森(Gordon H. Hanson)

图片来源:https://www.nber.org/people/gordon_hanson

数十年来,对于全球化的期待是建立在这样一个世界上的:商品、服务和资本以前所未有的状态跨越国界进行流动;无论全球化的其他特征和组成部分如何,当代的全球化主要是关于贸易和外国投资的。今天的全球化经济,在很大程度上是由一系列主要贸易协定形成的,这些协定作为双赢的主张得以出售:企业、投资者、工人和消费者都将受益于降低的壁垒和统一的标准。持这一观点的美国倡导者们声称,北美自由贸易协定(North American Free Trade Agreement,简称NAFTA)等协议将推动经济增长,创造就业机会,并巩固美国作为世界上最大和最重要经济体的地位。据时任总统乔治·H·W·布什的说法:“北美自由贸易协定意味着更多的出口,更多的出口则意味着更多美国的就业机会。”

四分之一个世纪后,这种乐观主义却呈现出错位的态势。北美自由贸易协定和其他协议确实促进了经济增长,自由贸易也保持为美国整体经济的净收益。但总体增长远远没有预期的那么显著,随着工厂迁往国外,高薪的制造业工作岗位逐渐枯竭,许多美国工人因此蒙受损失。那些设法保住工作的人们看到他们的工资停止不涨。与此同时,联邦政府几乎没有建立一个安全网来接住受损者。

不出所料,美国人对贸易的看法是十分复杂的。尽管大多数选民认为自由贸易是一件好事,但仅有三分之一的人认为自由贸易能创造就业机会,或者降低物价。相应地,不同意识形态的政治精英和民选官员争相与自由贸易政策和过去的主要协议保持距离。就拜登政府而言,他们做出了一个听起来高尚但实质内容含糊不清的承诺,即奉行“以工人为中心(worker-centric)”的贸易政策。具体细节仍不清楚,但这种做法可能包括更激进的所谓“购买美国货(Buy American)”条款,即要求政府机构在采购时优先考虑美国产品;增加贸易伙伴尊重工人集体谈判权利的压力;以及与中国的鹰派关系(译者注:鹰派指的是以强硬态度或手段维护国家民族利益的个人或组织)。尽管言辞激烈,但这些提议还是让美国政府在美国现行贸易政策的范围内调整了各地的利润率。

这种做法解决自由贸易带来的问题可行性不大,尽管贸易保护主义的言论很有吸引力,但自由贸易领域不会有任何进展。相反,拜登政府应该制定有针对性的国内计划,保护工人免受全球化的不利影响。一个负责任的政策将夺取自由贸易的收益而弥补国内的损失。近几年来,美国却并未这样做。

说大话

对全球化的质疑如今在美国政坛弥漫,这种质疑源于20世纪90年代贸易自由化承诺的失败。北美自由贸易协定和中国加入世界贸易组织扰乱了美国中小城市的经济生活,而这些城市曾经是美国制造业的支柱。对这些变化的不满,也促使了唐纳德·特朗普在2016年赢得总统选举。如果拜登总统希望落实美国的贸易政策或将其现代化,他就必须解决这一遗留问题。

北美自由贸易协定是布什在1990年发起的两党合作,于1994年由他的继任者比尔·克林顿完成。加拿大、墨西哥和美国的领导人都将这一协议视为经济奇迹。墨西哥总统卡洛斯·萨利纳斯及其助手承诺,这项协议将把墨西哥变成下一个韩国。克林顿不仅对贸易带来的传统经济收益充满了宏大的想象,而且展望着北美自由贸易协定将如何促进“更平等、更好地保护环境和更大的世界和平可能性”。

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墨西哥移民

图片来源于mexico migrant – 国内版 Bing images

这些都是大胆却不负责任的说法。最终,北美自由贸易协定实现了标准经济模型的预期:它带来了适度的净效益,主要是让美国企业以较低的价格获得制造零部件,增强了它们在全球市场上的竞争优势。但北美自由贸易协定并没有创造奇迹。尽管这项协议加速了墨西哥北部的工业化进程,但墨西哥南部仍然贫穷,整体生产力增长乏力,从墨西哥移民到美国的人数在20世纪90年代末和本世纪初达到新高,与克林顿和萨利纳斯的承诺背道而驰。

在美国,北美自由贸易协定带来的实际收入的总收益是正的,但据一些人估计,只有不到0.1%的收益。墨西哥的经济规模,大致相当于协议签署时美国俄亥俄州的规模,根本不足以让协议产生实质性影响。1992年,美国商人罗斯·佩罗(Ross Perot)以独立民粹主义者的身份竞选美国总统,他曾有一个著名的预言:当工作岗位越过边境、进入墨西哥时,美国人会听到“巨大的吸吮声(giant sucking sound)”。虽然巨大的转变并未发生,但许多美国工人,尤其是劳动密集型制造业的工人,确实失业了。一些人最终在新的卡车和喷气发动机工厂找到了工作,但大多数则不然。对他们来说,北美自由贸易协定给其他国家带来的好处并没有给他们带来安慰。

然而,北美“更自由的贸易”像是真正行动之前的热身:中国崛起为全球经济强国,这一进程始于邓小平领导下的1970年代末,邓减少了国家对经济的扼制,让民营企业蓬勃发展,并以有限的形式对外开放。北京对外转向的影响是巨大的。几乎一夜之间,中国成为了世界工厂。1990年至2015年,中国在全球制造业出口中所占份额从2.8%上升到18.5%。

然而,除了转型的速度和规模之外,另一个因素放大了中国经济增长的破坏力。在20世纪90年代和21世纪之交,中国出口驱动型增长模式几乎完全依赖劳动密集型产品服装、鞋类和其他消费品,由于劳动力成本低,并且靠近东亚的供应商,中国生产这些产品的成本可能比其他国家低,愿意让私营公司对工人提出严格要求。尽管此后中国经济实现了多元化,但劳动密集型产品出口的最初激增对美国制造业来说却是致命的。从2000年到2011年,美国在全球制造业出口中的份额从14%下降到8.6%,根据我本人与经济学家大卫·奥特(David Autor)和大卫·多恩(David Dorn)的研究,60万到100万个美国制造业工作岗位消失了。

中国冲击

中国出口激增令美国工人痛苦的部分原因是,他们中的许多人在工业城镇生活和工作。当这些城镇的制造业岗位因进口竞争加剧而消失时,受害的不仅仅是工厂工人,其他人也一样。以马丁斯维尔(Martinsville)为例,它是弗吉尼亚州南部的一个小镇,是贯穿北卡罗来纳州、北乔治亚州、阿拉巴马州和密西西比州的制造业带的一部分。1990年,马丁斯维尔周边三个县41%的适龄劳动人口从事制造业,其中一半的工人只受雇于两个行业:家具和针织外套。这使得马丁斯维尔成为经济学家们所说的“产业集群(industry cluster)”,一种由工人和专门从事一系列范围极小的行业的公司来推动生产率提高的地方,这些行业彼此紧密相连。英国经济学家阿尔弗雷德·马歇尔(Alfred Marshall)在对19世纪兰开夏棉纺织业的分析中指出了这一优势,这也解释了为什么某些行业的公司往往彼此靠近。

然而,产业化也使区域市场暴露在不利的经济冲击中,这正是中国崛起所代表的。1990年至2012年间,家具业是美国受中国进口渗透影响最严重的行业之一。对马丁斯维尔来说,影响是毁灭性的。2000年至2007年间,中国的主要产业家具和固定装置的就业人数从37.8万人下降到28.3万人。马丁斯维尔的许多工厂关闭,到2018年,该地区只有12%的成年人仍在该行业工作。这种制造业集中失业的模式在美国各地重演。这是中国市场化改革后中国生产力和出口快速增长时期中国贸易冲击最直接的后果之一。

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 “中国冲击”

      图片来源于 Bing images        

从理论上讲,像马丁斯维尔这样的社区可以通过多种方式适应其经济格局的重大变化。中国的家具和纺织公司本可以投资于创新,以提高产品质量,并保持市场份额。地方政府本可以吸引新的公司来利用新的劳动力。或者工人们可以干脆放弃马丁斯维尔,搬到别处寻找报酬高的工作。

然而在现实中,社区很少能以上述方式适应。出于一些经济学家们不完全理解的原因,当没有大学学历的工人失业时,即使当地的市场条件十分差劲,也很少有人选择搬到别处。因此,制造业失业通常导致前工厂的工人收入降低以及其所在社区的就业率降低。马丁斯维尔也不例外。有工作的劳动适龄人口比例从1990年的73%降到了2015年的53%,这就像是一个强有力的晴雨表,说明了经济情况。同样的故事在美国各地数百个地方上演。

为什么中国的冲击如此具有破坏性?毕竟,失业在美国也属常事。在比较典型的年份里,数以百万计的工作岗位被淘汰,但又有稍多一些的工作岗位被创造出来,因此美国的就业机会总体是扩大了的。这就是劳动力市场的正常运作方式。然而,由于工厂关闭而造成的大规模失业并不正常。在没有大学学历的工人中,制造业的工资相对较高。当那些好工作消失的时候,慷慨的高薪也会消失。而这造成的结果基本上是局部性衰退:失业工人在餐馆、娱乐、家庭装修、儿童保育和其他服务上的支出减少,将经济推入进一步失业和削减开支的恶性循环。

尽管新失业者可以而且确实经常申请失业救济,但这些救济金只占以前收入的一小部分,在短短六个月后就会到期。美国国会于1962年制定的贸易调整援助计划(The Trade Adjustment Assistance program,简称TAA)涵盖了对因进口竞争而失业的工人长达两年的基本再培训。但在2000年至2007年期间,中国出口对美国制造业的损害最大,上述项目的规模仍然很小,对工人的帮助也很小。奥特、多恩和我估计,以“每从中国进口增加1000美元/每位工人”的量而言,TAA只为每个工人提供23美分的福利。对于希望继续工作、体格健全的美国人来说,政府的福利简直是可忽略不计的。

尽管如此,美国制造业就业人数的长期下降并不仅仅是国际贸易带来的后果。自20世纪60年代以来,该行业的失业可能更多地与技术变革有关,而不是与全球化有关。其他因素,包括产业集群的解体和最低工资实际价值的下降,也抑制了受教育程度较低的工人的收入。然而,外国竞争造成的工资和就业损失之所以突出,是因为它们高度本地化,而且政策制定者并没有做好准备。全球化并没有把促进“水涨船高”(lift all boats)的局面,而是把美国的马丁斯维尔推向了非工业化和衰败的境地。这些结构性的转变,让许多美国人感到他们被远远抛下,成了全球化和自由贸易的受害者。

好的一面

尽管存在这些不利因素,全球化无疑还是有助于美国经济的。有力证据表明,包括与中国在内的更自由的国际贸易,使美国家庭的实际收入提高了约0.2%,数额虽然不大,不算是变革性的,但却大大超过了北美自由贸易协定带来的净收益。对于全球化的反弹(基于制造业社区的痛苦经验),使这些收益面临风险。拜登政府试图使其贸易政策更加以工人为中心,也因此将很好地记住这一事实。

中国的崛起,虽然对许多工人来说是破坏性的,但还是有益于美国经济。全球价值链的扩张意味着不同的制造阶段可能发生在不同的地方,这使得苹果和高通等美国跨国公司能够将其知识产权完全商业化。例如,iPhone的专利和产品设计是在加利福尼亚州的苹果公司库珀蒂诺(Cupertino)总部开发的,但它们之所以有价值,是因为中国制造业巨头富士康能够在深圳组装大量手机。这些创新,对美国工人和股东,以及中国摆脱贫困的数百万人来说,都具有经济价值。通过购买商品价格的下降,美国消费者们也从中国的崛起中受益。

考虑到这些优势,拜登应该与美国的贸易伙伴重新接触,并将重新加入跨太平洋伙伴关系(Trans-Pacific Partnership,简称TPP)作为优先事项。TPP是12个国家之间达成的一项影响广泛的贸易协定。这样做,将加深美国与那些将为下一代技术生产零部件和商品的国家之间的经济关系。这一举措还将加强美国与那些希望看到北京履行其作为世界贸易组织成员国的承诺的国家的关系,为拜登提供他希望中国改善其行为所需的盟友。

更广泛地来说,拜登政府应该关注失业造成的后果,而不是失业产生的原因。中国的贸易冲击伤害了许多美国工人及其社区。但自动化、大萧条(The Great Recession)和COVID-19新冠疫情大流行也是如此。而且,由于失业的伤疤效应(scarring effects, 形容失业本身对未来劳工市场可能性的负面长期影响)是相同的,无论是进口产品、机器人还是病毒都是罪魁祸首,因此,对损失的反应不应取决于罪魁祸首的身份为何。就其本身而言,让美国的贸易政策更加以工人为中心,是行不通的。所有经济政策都需要更加以工人为中心,以适应集中裁员和工厂关闭的破坏性影响。

政府应该这样推定:为了应对大规模和局部的就业下降,没有大学学位的工人搬迁的可能性极小,尤其是那些出生在美国的、已经有一些年纪的工人们。由于美国劳动力市场的活力,失业率的局部飙升会自行解决——这种认识是错误的,失业率并非如此,且需要立即补救。然而,按照目前的开展形式,美国失业保险计划通常只有在国民经济严重衰退时才会延长福利。对马丁斯维尔等社区而言,这种方法在抵御更大的外国竞争上几乎于事无补。一个更好的系统,应该在设定福利的持续时间和福利慷慨程度时考虑到地区性冲击的严重性。

大量的证据表明,这种帮助可以减少骤然失业所带来的影响,同时也不会对流离失所得工人找到新工作产生阻碍。但是,政策制定者确实需要注意,如果他们扩大类似的计划,这一风险就仍然存在。这种举措将是向工人提供援助和激励,使他们能够迅速返回工作中去。还有一个问题是,TAA鼓励人们远离劳动力、接受职业培训(培训必须以TAA所认可的形式开展)。而且,对于许多工人来说,这样的培训甚至不是最好的解决办法,他们可能更希望得到钱来帮助自己付账单,或者为他们搬到一个就业前景更好的地方提供资金。建立TAA的立法使这种援助成为可能,但在实践中很少这么提供。一个改进后的制度,将使工人能够更灵活地使用额外失业保险。对一些人来说,TAA的援助覆盖到为再培训或职业许可证可能是正确的选择。对其他人来说,支付搬迁的费用或投资新业务可能是更好的投资。国会应该给予工人选择的自由,而不是让他们承担一刀切(one-size-fits-all)的计划的负担。

最后,在考虑如何促进贫困地区创造就业机会时,必须承认,由于进口竞争(或自动化),大多数已经失去的美国就业机会不会再回来。中国的贸易冲击几乎在十年前就结束了。如今,中国经济正在放缓,劳动密集型产品的比较优势正在下滑,中国政府正在将资源从私营部门转移到生产率增长不显著的国有企业和国家批准的企业。当中国试图转向机器人和人工智能等高科技领域时,孟加拉、越南和南亚及东南亚其他国家正将自己定位于在中国过去占据主导地位的领域,抢占市场份额。因此,试图在马丁斯维尔等地促进制造业复兴无济于事;家具和服装公司可能不再在中国找到更便宜的劳动力,但他们会在其他地方找到。鼓励人们对重新安置工作岗位持乐观态度只会导致更多的失望,并可能进一步加剧对自由贸易和全球化的反弹。

相反,拜登政府应该努力帮助马丁斯维尔等社区繁荣发展。这样做,既需要独创性,也需要实验性。联邦官员应该给予地方和州以及与州平行的区域更大的自由,以推行适合服务地区的政策。传统的方法未必是最有效的。以税收优惠为例,官员们经常利用税收优惠来诱使企业迁往他们所在的州或市。经济学家蒂莫西·巴蒂克(Timothy Bartik)发现,尽管这些措施扩大了目标行业的产出,但似乎对提高当地生活水平作用不大。对于所创造的每一个工作岗位,这样的激励措施带来的成本几乎是其他选择(相对于创造工作岗位而言)的10倍,比如重新开发被称为棕色地带(brownfields)的废弃工业区。

那么,什么才是真正有效的呢?有证据表明,旨在帮助年轻和弱势工人在劳动力市场取得成功的积极的劳动力市场计划(labor-market programs)是一种很好的选择。成功的方法可以为人们的求职提供帮助,帮助年轻人建立找到和保持工作所需的软技能,并为当地前景良好的行业(如医疗保健或信息技术)提供专门的技术培训。税收优惠的其他替代办法包括:通过免除学生债务或承诺移民签证,吸引受过大学教育的工人到贫困社区,提供服务帮助当地公司开拓新市场,改善中小型企业获得资本的机会——这些企业中有许多为少数族裔成员所拥有,与现有资金来源的几乎无联络。

对落后的地区予以帮助,应该成为拜登政府的核心目标。但是,试图撤销三十年来全球经济的结构性变化,并不是实现这一目标的正确途径。拜登和他的团队需要清醒地认识到,在帮助受全球化伤害的工人这件事上,贸易政策可以做什么、不能做什么。损害已经造成,自由贸易不会有任何进展。贸易保护主义措施和安抚工会这些十分狭隘的努力,对于帮助已经受到伤害的工人或帮助其他人避免类似的命运几乎是毫无帮助的。更好的办法是,通过慷慨的、直接的援助,帮助失业者重新站起来,并建立一个更强大的安全网,来保护美国工人的下一代。

翻译文章

Gordon H. Hanson,Can Trade Work for Workers? The Right Way to Redress Harms and Redistribute Gains, Foreign Affairs, May/June,2021

网络链接

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-04-20/can-trade-work-workers

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