从前,家里有矿……

作者:库叔说

本文转载自:瞭望智库(ID:zhczyj)

文丨大贺 

编辑丨崔赫翾 瞭望智库

作为新中国有色金属工业的发祥地,白银市曾创造了铜硫产量、产值、利税连续18年全国第一的辉煌业绩,被誉为中国“铜城”,共和国的“第一炉铜”就出自此地。

从前,家里有矿……

2019年5月29日,黄河岸边的甘肃省白银市景泰县中泉镇龙湾村和石林景观。图|新华社
但是资源几近枯竭后,以马拉松为代表的体育赛事成为白银这类城市转型的一张王牌。近些年白银希望通过举办各类体育赛事,打造新的城市“名片”,向全国乃至全世界展示城市新的魅力,重铸城市的发展动力。

然而,本该被塑造成美好的城市故事,最终酿成令人扼腕的事故。在为逝者唱过挽歌后,更需要冷静理性的思考,资源枯竭型城市该如何转型?如何给这些城市重新注入动力?如何才能避免类似的悲剧重现? 

文丨大贺 
编辑丨崔赫翾 瞭望智库

困兽之斗

近些年,这是曾经“家里有矿”的城市都将面临的关卡:矿挖光了怎么办?如何闯过资源魔咒这一关?这一关如果闯不过去,“资源枯竭”就会蔓延成“城市枯竭”甚至“城市消亡”的灾难后果。目前全国共有六十多个资源枯竭型城市,白银市也是其中一个。
从前,家里有矿……
为何会产生资源枯竭型城市?
当年为了快速发展工业,改善人民的生活水平,在计划经济体制的大背景下,国家集中力量建设了一批资源型城市,这些工矿型城市的所有经济活动都是以支撑国家经济建设和发展各种资源为目的。

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2019年6月12日,无人机拍摄的甘肃白银露天矿旧址。图|新华社
在这种特殊的历史地位下,全国资源型城市在发展过程中出现了城市功能欠缺、基础设施不足、资源价格扭曲等历史性的“疑难杂症”。
发展过程中,资源型城市又往往存在工矿区和非工矿区两个相对分离的功能圈,部分资源型城市甚至出现工矿区、老城区、开发区三足鼎立的格局,不同区域的经济发展程度相距甚远,这也加大了地方政府的管理难度。
随着资源日渐枯竭,这些城市不得不面对经济严重衰退、生态环境恶化、贫困人口增多、社保需求加大、人口持续外流等多重问题的困扰,且这种情况多年都没有得到根本缓解。城市转型成为不少省市面临的选择。
而过去过度开发和粗放式利用造成的地表塌陷沉降,土地资源、水资源和大气环境污染,植被破坏等一系列自然生态问题,又成为制约资源枯竭型城市转型发展的严重障碍。

2 城市转型

资源枯竭型城市要完成产业的升级、战略的突围,破除城市资源产业一家独大,引入新的“产业活水”,重塑城市发展的动力,促进城市的新生,就成为这些城市思考的重大命题。
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2019年6月11日,游客在甘肃省白银市火焰山国家矿山公园内参观蒸汽机车。图|新华社
国际经验表明,新的“产业活水”往往绕不开文化旅游这类“绿色”产业。此前大同市市长接受采访时表示:“大同以后的发展要少戴煤炭产业的‘黑帽子’,要多戴文化旅游的‘绿帽子’。”
这个核心观点也是要破除资源魔咒,通过绿色产业,重塑城市的形象,找到城市发展的新路子,为城市发展注入新动力。纵观国外的案例,有两个区域的转型值得我们借鉴:
一个是“富得流油”的迪拜。这座中东城市依托石油贸易,积累了殷实家底,大力发展旅游产业和奢侈品消费,如今已经成为中东的金融中心、国际知名的“购物天堂”和旅游目的地。从黑色石油到绿色金融,迪拜走出了一条与众不同的转型之路。
另一个是德国的工业重镇鲁尔区。在煤矿开采完以后,德国在当地建设大学,同时对废弃的矿井、厂房进行创意改造,转为工业博物馆和运动场,大力发展工业游、探险游,其次建设足球俱乐部,发展足球、攀岩、自行车和马拉松等运动。
这两个地方的转型都有一个共同点,是凭借雄厚的财力,大力扶持高新科技和绿色产业。毫无疑问,面对科教资源和区位的劣势,国内众多资源枯竭城市在产业战略的众多选题中,大部分选择了文化旅游这一“选项”。
的确,发展文化产业一方面能够弥补传统产业迁移造成的城市产业空洞化现象,另一方面也能在稀缺的土地资源价格持续上涨的情况下,引导不同产业中的文化创意部分独立出来并按照文化创意产业的特征重新聚合,促使城市向高附加值、低能耗、低污染的方向发展。
需要明确的是,对城市的再定位并不是要全盘否定这座城市的过去,而是在过去的基础上对城市进行一个全新的阐释,在旧城区改造和产业升级的过程中,将历史与现在、传统与新潮相互交融有机结合,在延续城市文化脉络的基础上,发挥文化产业的创意功能,增强城市的历史文化底蕴以及当代时尚魅力。

他山之石

从前,家里有矿……
1959年德意志联邦共和国鲁尔工业区矿工宿舍区内,工人家属在清扫门前的积水。
德国给了我们良好的经验。鲁尔区是德国传统的工业地区,一个多世纪以来,由于煤炭和钢铁工业的紧密联系,在鲁尔区经济发展中两者一直占据统治性地位。鲁尔区通过城市再定位,从传统的工业重镇转型为文化创意之都。
经过几十年的产业改造与升级,这里的“工业”增添了更多的时尚与文化气息,它吸引文化创意产业来替代那些在全球化和技术改革中被淘汰的工业产业,提升了鲁尔区文化和文化产业的地位,改变该地区消极的传统工业形象定位。
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2019年5月10日,货船在德国埃森埃姆舍河上航行(无人机拍摄)。埃森位于德国北莱茵-威斯特法伦州传统工业地域鲁尔区,埃姆舍河是莱茵河的一条支流,该流域曾因沿岸煤炭开采量大,19世纪下半叶起,鲁尔工业区的大量工业废水与生活污水直排入河,使其成为欧洲最脏的河流之一。近年来,经过采取雨污分流改造和建设污水处理设施等措施,目前部分流域已恢复自然状态。图|新华社
不过重新定位也是基于鲁尔区传统定位的一种升级,这与该地区的历史、经济、文化一脉相承,只是通过文化创意产业对城市进行了大幅度的提升。鲁尔区很多大大小小各种钢铁厂、生产基地、煤矿建筑物,都在过去的几十年间被改造成了露天剧院、音乐演奏舞台、雕塑场馆等文化创意场所。
鲁尔博物馆就坐落在一个改建过的洗煤工厂中,波鸿交响乐团的驻地世纪会堂则是德国军火制造商克虏伯二战期间生产武器的地方。从逐渐衰落的煤炭钢铁之都到被宣布为2010年的“欧洲文化之都”,鲁尔区实现了从工业区到文化地标的成功转型。
由此,一个传统的工业地区通过文化及文化产业的发展帮助城市实现再定位,这离不开以下几点:
中央政府的财政税收扶持。尤其是在转型初期,中央政府对城市的生态环境治理、社会保障、基础设施建设、接替产业包括环境补偿机制建立与环保产业化发展等方面给予大力支持,待转型进入正轨后才逐步减少或取消扶持。鲁尔工业区在转型期十分注重就业转岗方面的培训。在矿井关闭之后,政府出资让矿井工人接受再教育,使他们可以完成自身的转型,从而促进城市的产业转型。
切实可行的法律和规划。需要总体规划和专项规划、长期规划和短期规划,分步骤实施推进。德国政府为振兴鲁尔工业区成立专门机构——鲁尔煤管区开发协会,编制具有法律意义的总体发展规划。
建立风险基金,实现产业结构多元化。转型的实质是逐步减少对资源性产业的依赖,培育和发展非资源型产业作为接替产业,实现产业多元化。如德国政府建立了“鲁尔区风险资本基金会”和新技术服务公司,为新技术企业提供资金和咨询等。
积极引入社会组织的力量。德国工业之路沿途的景区、博物馆开发都由同一个组织进行,通过对工业区遗址(如矿井、工厂等)的改建,既能使其具有教育性和示范性,同时又使其物尽其用,延续其商业价值。

4 赛事入局

要想快速打开城市知名度,拉动文化旅游消费增长,较为便捷的方法是体育赛事运营,登山、自行车、攀岩、汽车拉力赛……这些城市纷纷寻找各自的法宝,而参与人数众多的跑步,尤其是马拉松赛事,成为不少城市的选择。

2020年白银市政府工作报告明确指出,白银要全域发展文化旅游,打造精品旅游线路,加快长征、长城、黄河国家文化公园建设,推动黄河石林、会师旧址创建5A级旅游景区,开发建设一批精品景点、养生园区和旅游名村,打造文化旅游康养基地。
而白银举办的越野赛则是跑友圈中一种更“高级”的形态,因为“跑友圈”有“马拉松优则越野跑”的说法。相较于常规马拉松的“路跑”,越野赛的山地户外环境更具挑战性,吸引着喜欢超越极限的“跑友”。
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2021年5月23日凌晨,消防救援队员搜救黄河石林山地马拉松百公里越野赛中的失联人员。图|新华社
作为一种参与门槛较低的户外赛事,马拉松具有讲城市故事、拉动旅游消费的天然优势。而站在城市营销角度,选择办赛事是资源枯竭型城市谋求转型再生的积极行动,值得肯定。 
真正的问题是,主办方通过体育赛事营销城市想得很清楚,却忽略了最重要的事情——体育赛事本身需要足够强的专业手段,以保障安全平稳地运行。近年来,国内不少城市运营的马拉松赛事都出现过不少风险。 
这次极端事件给国内多数城市敲响了警钟,一方面各类体育赛事需要各级政府冷静下来自检自查,看看有没有风险点没有排除;另一方面,行业呼吁良久的精细化运营标准,需要政府相关部门、体育界、赛事运营者和保障方共同完善和严格执行,给予众多城市以明确的指导。
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2021年5月24日,甘肃白银市景泰第四届黄河石林山地马拉松百公里越野赛途中的一处废弃房屋,部分参赛选手曾在这里躲避恶劣天气。图|新华社
也唯有安全的、运行平稳的体育赛事,才是构建城市形象的起点,只有在安全平稳的基础上办出彩,也只有好的城市形象,才能成就一座资源枯竭型城市的第二次生命,体育赛事才有可能变成城市营销的重要事件。
资源枯竭型城市的先辈们为了支持全国的建设付出了巨大的牺牲,而如今资源枯竭型城市谋求转型进程中,试图借助各类体育赛事营销,谋求重新塑造城市形象,这一点需要全社会的支持和鼓励。

立足实际

城市转型必须从实际出发,既要政府合理干预,也要符合市场经济原则,努力实现资源枯竭型城市的可持续发展。资源枯竭型城市转型是一个复杂而系统的工程,每一个问题都涉及多个部门、多种因素,牵一发而动全身,正是由于这种客观复杂性,政府必须发挥积极的主导作用,借助强有力的计划和政策对资源配置施加影响,以实现资源枯竭型城市的可持续发展。
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无人机拍摄的甘肃白银火焰山国家矿山公园一角。图|新华社
这种复杂性还体现在不同城市拥有不同的境遇。因此,资源枯竭型城市的治理不能采取“一刀切”的办法,要最大限度地立足于城市发展现状出台相关政策,针对不同的情况采取不同的策略。
第一,统筹规划,改造传统产业,改善基础设施发挥合力。需要对土地利用、城镇布局、工业结构、环境保护等方面进行充分论证和整体规划,下大力气调整经济及社会结构。同时对矿区进行重点清理整顿,充分发掘城市矿产和传统产业的潜力。此外,各级政府还需要大力改善当地交通设施、发展文教科研等,为资源枯竭型城市的下一步发展奠定基础。
第二,对城市功能空间重新规划,加强工矿区、老城区、新城区之间的联系。地方政府要注重发展战略规划的编制,通过优化城市空间布局,完善城市功能布局,带动区域内人口流动,从而加强彼此间的联系。同时,要注重基础道路交通设施建设,注重完善工矿区、老城区路网布局,着力解决进出不畅和交通受限问题。
第三,对于长期扶持但转型无望的资源枯竭城市,宜鼓励人口向外流出。目前,中国城市化进程加快,人口在空间上向少数都市圈集聚的现象不可逆转,如果当地政府缺乏核心经济增长点,一味借助行政的力量采取政策措施去扭转这种趋势,往往适得其反。例如,通过建设住房来吸引人口的结果很可能形成一些空城,且往往给地方政府带来更为沉重的财政负担。此类城市已经不适合居住和发展,上级政府应顺应人口变化趋势采取鼓励人口向外流出的人口转移战略。
第四,培育新兴产业,大力发展科研,发展文化旅游支撑城市产业转型。有条件的资源枯竭型城市可以积极发展医药、物流、化学等高新技术产业,同时积极利用老工业基地发展工业文化旅游,开发一些“工业文化之路”的旅游线路,还可以建设一些电影拍摄基地,发力相关产业。国家也可以向相关的城市布局一些科学研究机构和技术转化中心,此外还可以建设一些应用型的大学,从而形成了一个从技术到市场应用的体系。同时,政府鼓励企业之间以及企业与研究机构之间进行合作,以发挥“群体效应”,并对这种合作下进行开发的项目予以资金补助。
第五,进行行政区划调整,撤销资源枯竭城市的行政建制,与周边经济较好的城市合并。行政区域调整作为促进区域经济发展的重要手段,在不同的历史时期需要有不同的发展导向。过去为大力发展资源型城市,部分地区纷纷撤县设市,但随着资源的日益枯竭,这些城市现有的困境往往难以支撑其下一步的改革,不合理的行政区域划分已严重阻碍经济发展。2018年12月,国务院撤销了山东省地级市莱芜的行政建制,将其所辖区域划归济南市管辖,表明为解决部分城市发展瓶颈问题,实现区域性抱团发展将成为一种有效措施。
此次事故的风暴中心白银,其实这些年一直有与省会兰州合并的规划,但是一直没有实现。此次事件能否加速白银与兰州的合并,进而推动白银这座资源枯竭型城市的转型发展,值得我们继续予以关注。

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