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本文原刊于《国际经济评论》
论国际政治“经济化”
卢凌宇｜云南大学“一带一路”研究院；云南大学非洲研究中心
古宝密｜南京大学国际关系学院
▲ 图源：互联网
2019年欧洲政治最重要的事件是英国脱欧。2019年10月17日，英国政府与欧盟达成协议，确认英国将退出欧洲关税同盟。2020年1月30日，欧盟正式批准英国脱欧。至此，以2016年全民公投为起点的英国脱欧运动以脱欧派的胜利划上句号，欧洲的一体化进程受到沉重打击。
英国脱欧是诸多因素共同作用的结果，但最重要的动因是经济因素，至少包括以下三点：一是高额的欧盟会费让英国民众觉得本国在给其他成员国埋单，激化了他们对欧盟的不满；二是欧债危机加剧英国国内的经济危机和金融风险；三是蔓延欧盟的难民危机使英国民众担心难民涌入会挤占教育、医疗和住房等社会公共资源、提高维护社会治安的成本和国家安全风险，进而增加政府的财政支出和纳税人的税务负担。
英国脱欧案例印证了本文的基本观点：国际政治已经“经济化”。所谓“经济化”指经济因素超越其他因素主导主权国家的外交政策，成为处理国家间关系考虑的首要因素，导致国际政治日益演变为国际经济关系。20世纪70年代以来，特别是冷战结束后，经济问题在国际政治中具备了前所未有的重要性，金钱日益成为国家间合作与冲突最显著的影响因素，使用武力受到越来越多的制约。经济领域逐渐超越其他领域开始主导国际政治。国际政治“经济化”的主要表现是什么？促成国际政治“经济化”的国际和国内因素是什么？它对国际政治产生了哪些深远的影响？本文旨在对上述问题做出探索性回答。
1 国际政治的双重“经济化”
传统的国际政治几乎是国际安全的同义词。现实主义者认为在国际政治中安全和军事议题优先，包括经济在内的其他议题均居次要位置。这种状况从20世纪70年代开始逐渐改变。库珀于1972年指出，国际贸易问题在国际政治中并非次要，而是经常渗透到对外政策中，有时甚至会支配对外政策。随着经济全球化的深化，基欧汉和奈等新自由主义者强调世界市场的兴起正在削弱国家的力量。以往强调军事征服、领土占领的“军事-政治”（military-political）世界正在变成“贸易世界”（trading world）。冷战结束后，福山甚至宣称人类历史走向“终结”，认为未来的民主国家间只有经济上的竞争而不会再兵戎相见，国际政治正在向“共同市场化”迈进。
从经验上看，本属于各国内部管理的经济事务也越来越多地暴露在国际视野中，商品、服务、人口和资本频繁的跨国流动显著影响国内政策的调整，甚至导致国内政治结构发生变化，如中央与地方在福利和经济上的权力分配。联邦制国家中联邦与州的关系从合作转向更具“强制性”的联邦制。与此同时，各国日益重视经济因素在国际政治中发挥的重要作用，维持和深化国家间的经济关系逐渐成为各国领导人的共识，国际政治日益转化为国际经济关系。国际政治“经济化”趋势主要体现为以下两点：一是低级政治“经济化”，经济考量在低级政治中占据压倒性优势，传统的低级政治——环境、人权、文化和人口等，被转化为经济问题；二是高级政治“经济化”，经济考虑在高级政治中逐渐占据显著位置，以经济手段化解政治争端与为实现经济目标而发动战争并行不悖。
（一）低级政治“经济化”
20世纪70年代，第三次科技革命成果进入大规模产业化阶段，同期的第三波“民主化”浪潮推动全球化迅速发展，众多发展中国家开放市场以吸引外来投资。这些变化强化了经济因素在国际政治中的地位。冷战结束后，各国认识到依靠军事力量越来越难以实现对外政策目标，大国间的角逐也由单纯的依靠军事力量对比逐渐转变为以技术为先导、以经济为核心的综合国力竞争。各国赖以生存的经济基础发生改变，国家行为也随之发生变化。在激烈的综合国力竞争中，主权国家迫于竞争压力不得不借助强制性公共权力深化对经济的干预，以及控制和协调国家间的利益关系。国家行为的经济考量在低级政治中逐渐占据压倒性地位，低级政治大多被转化为经济问题来处理。例如，欧盟为东欧国家加入欧盟设置较高的福利门槛，要求它们首先建立可以与西欧大致接轨的“民主”福利制度，迫使这些国家增加政府开支以提高全民福利水平。其中，全球气候治理的金融化、人权和意识形态等低级政治在国际政治中的地位逐渐被弱化，并被经济合作所替代，欧洲难民危机以及全球范围内民粹主义的兴起充分体现了这个变化。
环境问题在20世纪60年代就引起人们的强烈关注，并逐渐成为低级政治的焦点。当前世界经济的发展建立在温室气体排放的基础上，随着温室气体排放量的增加，当大气容量资源被消耗殆尽时，经济增长也将面临停滞。随着排放空间日益缩小，各国争夺温室气体排放空间变得愈加激烈，温室气体排放权成为一种稀缺资源，成为各国在气候谈判中争夺的对象。自20世纪90年代碳排放交易市场体系确立后，金融化便成为气候政策制定过程的主导逻辑。跨国银行和保险公司等金融机构广泛参与气候变化治理，通过保险、金融衍生品等金融工具构筑起一个庞大的碳金融体系，碳市场有望成为世界上规模最大的金融市场。2015年通过的《巴黎协定》更是明确将“募集气候资金”视为敦促发达国家积极承担责任，并为发展中国家提供减排资金、工具和渠道等有效手段。2018年的卡托维茨（Katowice）气候变化大会进一步推出关于金融条款的指导意见。在历次的全球气候大会谈判中，各国几乎都是从经济角度去谈判，主要考虑气候政策制定对本国经济发展的影响。由此可见，全球气候谈判从一开始就已经彻底转化为国际经济问题。金融化逻辑成为气候变化应对政策的主导路径之一。
冷战后，虽然意识形态和人权在国家利益中仍占重要地位，但在国际事务中它们的作用与经济因素已相对减弱。谋求国际经济合作和提升综合国力成为国家在国际互动中的首要目标，区域性经济一体化组织在摒弃意识形态纷争后迅速发展。1993—1994年，在人权与最惠国待遇的“挂钩”与“脱钩”的问题上，美国政府一方面企图在人权问题上为难中国，另一方面又不得不承认中国给美国带来巨大的经济机会。当美国政府即将做出“挂钩”决定的时候，三百多家美国公司和组织联名致公开信给时任总统克林顿：“取消最惠国待遇带来持续不断的威胁，只会给考虑在中国做生意和投资的美国公司造成一种不稳定和过分冒险的环境，并把中国繁荣的经济留给美国的竞争对手。”最终美国政府决定将人权与最惠国待遇“脱钩”。这与冷战时期的外交决策形成鲜明对比，表明人权和意识形态因素在国际互动中的地位已明显降低，经济考量日益占据主导地位。虽然目前在国际政治中，人权和意识形态仍然时而影响国家间关系，但在很多时候人权和意识形态往往成为一国对另一国实施经济制裁的借口，幌子背后是经济利益的算计和考量。
目前困扰欧洲国家的难民危机在很大程度上也是经济问题：难民会给接收国带来沉重的财政负担；接收国需要为难民的住宿、食物和医疗等开支埋单，同时还需要解决他们的就业。治安问题要求增加政府公共安全投入。这样的支出对于德国而言都不堪重负，遑论经济实力较弱的其他欧洲国家。因此，意大利、希腊等公共财政已捉襟见肘的国家强烈呼吁欧盟其他国家分担难民造成的经济负担，以缓解它们的财政和就业压力。
欧洲出现的难民危机既是一种逆全球化现象，又是欧洲逆全球化加剧的一个重要原因。实际上，逆全球化在很大程度上是因为全球化扩大财富分配不公平和国家间发展不平衡。经济全球化拉大资本收益率与经济增长率之间的差距，在西方制造出一种新型的“结构性矛盾”，即全球化输家和赢家之间的对立。这一轮全球化并没有带来普遍受益，而是“局部受益”。西方国家的企业为了追求更高的收益，把传统的劳动密集型制造业转移到人力成本更低的亚洲等地区；同时，互联网等高技术产业对劳动者的知识水平提出更高要求，给本国蓝领工人就业制造了巨大的障碍，导致他们的经济处境日渐恶化。2008年金融危机爆发加剧全球范围内的收入不平等，迫使相关国家的政治家把注意力转移到国内经济事务，在国际政治中采取国家利己主义，表现为“一切以自身国家的利益为重，不承担或减少承担国际责任和义务”。
在当代世界中，民粹主义（populism）是与难民危机存在密切联系的另一个重要政治动向。作为一种意识形态或者政治导向，民粹主义既反对国内的统治者，又仇视带来威胁的外来者；国内经济、政治和文化精英则被视为集统治者和外来者于一身，是民众的敌人。民粹主义在全球范围内的兴起主要是因为经济全球化导致经济资源在国家间和国家内部的不平等分配，只不过发达国家与发展中国家在这方面的侧重点有所不同。在发达国家，全球化下的资本和人员流动导致发达国家的中下层利益受损，饱受失业和收入下降的困扰，转而诉诸民粹主义来维持自身利益。例如，经济因素就是苏格兰独立公投运动及其民粹主义的主要起因：高税收降低实际可支配收入、推迟退休年龄意味更长的工作时间以及年轻人就业困难。大规模移民是欧洲福利国家民粹主义兴起的另一个原因。民众认为来自西亚和非洲等地的大量非法移民和难民不仅抢占原本紧缺的工作机会，还显著增加政府的福利负担，因此国民拒绝为此缴纳更多的税费。在选举政治中，民粹主义的主张——赶走移民、夺回经济自主权、提高福利——在广大选民中越来越具有吸引力。在发展中国家，经济上的不平等和贫富两极分化也导致民粹主义在拉美和中东欧等地区崛起。长期经济增长不稳定、周期性衰退和有严重缺陷的发展模式造成的巨大且持续的就业压力是拉美国家民粹主义盛行的经济根源。拉美国家对石油等资源产业采取国有化等激进政策的初衷就是减少国内不平等和阻止外资侵占本国自然资源（如石油）。由此可见，民粹主义崛起在一定程度上阻碍国际生产体系的更新，助长贸易保护主义抬头并加剧国际金融危机爆发的风险，在一定程度上影响国际经济秩序的维持，同时也削弱现有国际制度安排的有效性，对国际政治秩序的稳定产生冲击。
（二）高级政治“经济化”
全球化发展和经济相互依赖加深对国家的政策选择构成约束，军事力量能够发挥作用的空间被急剧压缩，以武装冲突的方式解决国际争端几乎不再是优先选项。相反，以经济制裁和贸易禁运等经济手段迫使他国改变对外政策来实现国家战略目标则逐渐成为国家间处理争端的常见方式。各国在制定对外贸易政策时往往直接与政治需要挂钩，服务于政治目标。国际政治中与经济无关的政治较量越来越少见，国际政治的焦点已由传统的高级政治向低级政治转移，众多的高级政治问题日渐“经济化”。高级政治“经济化”主要有两种类型。
1. 经济手段化解政治冲突
“商业和平论”（Commercial Peace）的基本观点就是国际经济交流可以化解政治争端，贸易产生的福利会替代军事扩张的收益，并避免战争产生的风险和成本。因此，只要维持高水平的相互依存，就有理由对和平保持乐观。即使发生军事冲突，双方的经济合作水平越高，争端解决的预期就越强，争端复发率也就越低。“商业和平论”在经验研究中得到广泛的支持。甚至后古典现实主义者（Postclassical Realism）也认为贸易和其他形式的经济交流能够替代军事和安全对抗。他们指出，外交政策是基于对安全威胁而不是基于对最坏场景（Worst-case Scenario）的概率估算。如果经济合作的潜在相对收益更大，它就会替代军事对抗。
纵观第二次世界大战后的国际关系史，以经济手段化解政治冲突始于美国推出的旨在避免战后欧洲陷入政治混乱的“马歇尔计划”。对于苏联的解体，有学者认为这是美国发动经济冷战的结果。苏联在后期主要依靠出口石油换取美元，然后再用美元进口粮食，由此也形成了其国民经济体系对石油、美元和粮食等战略物资的高度依赖。美国利用这种脆弱性，打压石油价格，造成苏联外汇短缺、粮食和轻工业品供给严重不足，引起民众对政府的严重不满。在苏联解体后，克林顿政府将“经济安全”置于与“军事安全”并重的地位，将贸易提升为国家安全的首要因素，其目的是缩小美国霸权地位与经济实力之间的差距。
进入21世纪后，以经济手段解决国家间安全问题的趋势日益明显。“9·11”事件后，美国加大对反恐前线国家的经济支持力度，经济援助成为美国实现总体安全战略的重要手段。苏联解体后，俄罗斯的外交政策从重视意识形态转向高度务实，越来越倾向于采用经济手段解决安全问题。乌克兰危机发生后，虽然美国、欧盟与俄罗斯之间的军事对峙不断升级，但大规模的武装冲突始终没有发生。与此同时，西方国家对俄罗斯实施的经济制裁不断升级，而俄罗斯的突围举措也主要集中在经济方面。经济领域的较量成为剑拔弩张表象之下双方斗争的真正着眼点和落脚点。经济制裁使俄罗斯的经济发展陷入困境，不得不调整地缘经济战略。德国的安全政策也在日益“经济化”，经济利益占据主导地位。
总之，近半个世纪以来，尤其是冷战结束后，国家间尤其是大国之间，很少再以武力解决安全争端，它们更倾向于采用经济手段处理国际安全冲突。经济手段也是美国捍卫霸权地位的主要工具。面对伊朗和朝鲜的威胁与挑战，美国并没有采取战争的方式，而是对它们进行严厉的经济制裁，通过打击这些国家的经济发展逼迫其就范。有学者认为美国对中国发起贸易战的真实原因并不是贸易失衡，而是要重振美国的制造业。中美贸易失衡由诸多原因造成，其中两个结构性原因是美元的国际储备货币地位和美国经济结构的金融化。捍卫美元的金融霸权地位成为美国发动贸易战的重要动力。然而，即使美国强行实现与中国的贸易平衡，也不可能改变美国经济在全球层次上的赤字常态化。美国发动贸易战的真实动机是通过复兴本国制造业来实现国内政治稳定，遏制中国技术赶超，以捍卫其霸权地位。此前几十年，美国凭借技术和美元优势在全球建立的经济发展模式惠泽美国的精英阶层，却给美国下层社会的就业、收入造成不利影响，导致国内矛盾不断积累和国际地位下降。特朗普政府经济政策的核心目标就是打压中国制造业、推动美国制造业回流、改善制造业生态，以及重塑美国主导的全球制造业格局。
2. 以战争手段实现经济目标
第二次世界大战结束以来，国际战争很少发生，国内冲突成为人类武装冲突的主要形式。随着冷战逐渐走向终结，国际政治的焦点也逐渐从战争与和平转移到和平与发展。尽管如此，国际战争和战备并没有消失。而且，日益稀缺的国际冲突和战争日渐成为实现经济目标的手段。积极的经济目标是获取特定的经济收益，消极目标则是转移公众对经济萧条的注意力。
学者们对“商业和平论”的一个共识是，它的成立是有条件的，比如国际贸易结构就是连接国际经济交流与和平的一个重要中介因素：过度相互依赖或不平衡贸易会提高发生国际冲突的风险。赫希曼等发现，如果矿产、化学品、钢铁、燃料和高科技等战略性进口产品缺乏合适的替代品，那么进口国可能会诉诸冲突来缓解不对称的经济相互依赖。李和罗芙尼的研究则表明，在1970—1997年间，如果一个国家的对外贸易目标是降低其能源产品的进口价格或提高工业制成品的进出口价格，那么它与贸易国发生武装冲突的风险就会上升。此外，1990年伊拉克入侵科威特是出于经济目的：它要求其他“欧佩克”（OPEC）国家减少配额以扩大石油出口，并要求免除对科威特和沙特阿拉伯的债务。有研究认为，冷战后美国发动海湾战争的一个重要动机就是以战争击溃伊拉克对海湾地区的控制，从而掌控海湾石油资源，进而控制世界经济的命脉。
“转移性战争”（Diversionary war）是通过参与或掀起国际冲突、战争以实现国内政治经济目标。政治领袖发动战争的目的通常包括摆脱国内危机，比如经济危机、改革压力、境外敌对势力或境内精英阶层对其权力的威胁。基于经济原因的转移性战争理论在思想上可以追溯到经典马列主义学者，他们认为帝国主义和战争都是资产阶级巩固政治地位、打击本国内部革命力量、捍卫自身经济利益的工具。一言以蔽之，公众既关心繁荣也关心安全。当经济处于下行区间，掌权者会通过发动战争来证明他们捍卫公众安全的能力，以便为再次执政创造机会。
在经验层面，不少大样本统计分析发现，经济因素对一个国家对外使用武力产生了显著积极的影响。例如，1949—1991年失业率与美国总统对外使用武力呈显著正相关关系。梯尔认为，处于“四面楚歌”的政治领袖会倾向于通过发动领土战争来转移民众对国内危机的注意力，其中一个重要危机就是国民经济严重下行。高通货膨胀率会导致处于长期敌对关系中的非“民主”国家发动转移性对外战争。泰勒对2013—2014年初俄罗斯政治的研究表明，在这一时期，俄罗斯人普遍认为国家的经济状况不佳，西方制裁导致俄罗斯国内生产总值（GDP）萎缩、通货膨胀率上升以及卢布进一步贬值，但俄罗斯吞并克里米亚却能使俄罗斯总统普京的支持率急剧上涨。
综上所述，自20世纪70年代以来，尤其是冷战结束以来，随着全球化迅猛发展，国家间经济相互依赖程度空前加深，国际政治也因此发生深刻变化。一方面，气候变化、人权和意识形态等传统的低级政治日益被转化为经济议题，并被经济合作取代，经济考量在低级政治中占据压倒性优势；另一方面，国际政治的焦点由传统的高级政治逐渐向低级政治转变，呈现出高级政治“经济化”的特征。经济因素在国家的对外政策中日益占据主导地位，国际政治“经济化”的趋势日渐显著。
2 国际政治“经济化”的国际成因
造成国际政治“经济化”的原因比较复杂。从国际层面看，成因既涉及国际秩序、核武器的出现和扩散以及美苏两极格局解体等结构性因素，又与消费主义和享乐主义在全球范围内广泛扩散紧密相关。这些因素综合作用，使处于不同发展阶段、具有不同社会制度和文化传统的国家几乎都将追求经济无止境的增长视为国家至关重要的职能，国家间关系逐渐变成国家间经济关系，国际政治日益“经济化”。
（一）联合国体制的确立
1648年签订的《威斯特伐利亚和约》标志人类进入主权国家的新时代。但直至第二次世界大战结束，国际社会对主权国家资格一直缺乏严格的法理规定，对国家主权的地域范围也未能提供清晰的界定，这使当时盛行的主权理论绝大部分带着强烈的成王败寇、弱肉强食的社会达尔文主义色彩。直到20世纪30年代，国际法对主权国家的承认仍然秉持实证主义原则，要求政治实体必须具备足够的国家能力，这将绝大多数贫穷和弱小的国家或地区排除在国际体系之外。第二次世界大战后建立的联合国体制彻底颠覆了实证主义的国际法原则，强调国家间主权平等，法律上的国家地位（Juridical Statehood）而不是统治效率成为一国获得宪法独立的唯一途径，“民族自决”受到鼓励。
主权平等原则日渐成为处理国家间关系的首要原则。《联合国宪章》的序言部分就明确宣布“大小各国平等权利之信念”是创立联合国的原则之一，宪章的第一条确定了“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系”的宗旨。这一宗旨也在《国际法原则宣言》《建立新的国际经济秩序及其宣言》和《非洲统一组织宪章》等国际性和区域性国际文件中获得承认。根据“平等主体间无统治权”的原则，一个国家不能对另一个国家实施治外法权，不得通过胁迫等手段迫使其接受条约，这颠覆了之前强存弱亡的实证主义国际法体系。
更重要的是，国际社会对武力使用施加了严格的管制，宣布未经联合国授权的国家间战争或武力威胁是非法的。《联合国宪章》第一条就明确将“维持国际和平及安全”作为联合国的首要目的，第二条“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”成为集体安全体制的核心条款，对国际社会所有成员都具有约束力。根据这些原则，战争和武力威胁不得被用于侵犯任何国家的领土完整或政治独立。尽管第二次世界大战后的国际关系史上并不缺乏违反集体安全原则的案例，但总体而言，这个原则得到了维护。从经验上看，尽管国家数量比第二次世界大战前增长近四倍，但国家间冲突的数量却远远低于国内冲突的数量，出现国际关系史上罕见的“长和平”：没有任何一个国家被外国消灭。在联合国体制下，国际制度安排总体上对小国较为温和与宽容，对大国更为严厉。
（二）核武器的发展及军备竞赛对经济的负面影响
第二次世界大战结束后不久，世界进入长达将近半个世纪的冷战。但是，即使在美苏争霸最激烈的时候，两国间也未曾直接爆发过战争。相反，随着冷战深入和终结，以经济实力为核心的综合国力竞争成为大国竞争的焦点。核武器出现及扩散使大国竞争出现质的变化，霸权战争转变为零和博弈，大国竞争被迫从战争角逐逐渐转向经济竞争。“相互确保摧毁”使核武器成了一种不能使用的武器。核武器的出现彻底改变战争的性质和人们对战争的态度，从此大国间的战争已不仅仅是交战方的事，还关乎全人类的共同命运。传统战争理论的成本—收益核算并不适用于核时代的战争，因为核战争的结果是共同毁灭，导致战争成本无限上升。
核武器的出现虽然阻止了大国间直接的军事角逐，但并没有消灭军备竞赛。相反，军备竞赛替代战争，成为大国争霸的主要途径，迫使国家将大量资源投入到军事部门，对经济发展造成巨大压力。冷战史几乎就是军备竞赛的历史。无论是武器的研发、购买、部署还是日常维护都需要大量资金投入。苏联凭借战后日益增长的经济实力与美国在军备竞赛中一较高下。据估计，在20世纪70年代军备竞赛的高峰期，苏联每年大约把1/5-1/4的国民收入用于军事目的。苏联还努力在全球扩大势力范围。扩大势力范围意味巨额的经费开支，如20世纪60—70年代，苏联需要每年资助古巴40亿美元、埃塞俄比亚10亿美元和越南10亿美元、东欧国家约100亿美元。与此同时，美国也投入大量资源进行军备竞赛，每年投入军事领域的资金曾一度攀升至国民生产总值（GNP）的6.8%，常年超过5%。鉴于美国的经济体量，这是非常庞大的开支。但随着经济发展放缓，美国和苏联都难以承受高水平的军备竞赛。自20世纪70年代开始，它们被迫裁减军备。而且，长期大规模的军备竞赛使大量资源被用于国防部门而非生产消费和投资，这对它们的经济发展造成负面影响。随着国际局势缓和，自20世纪70年代以来，安全考虑在国际防务技术和武器的交易中的份量逐渐下降，经济因素则不断上升。
在漫长的冷战时期，中东经历了激励的军备竞赛。20世纪70年代，石油美元猛增为中东产油国的军备竞赛提供了充足的财源。然而随着国际油价的震荡和下跌，军备竞赛的激烈程度有所下降。冷战后越来越多的国家意识到，只有经济发展，才能保证和促进本国繁荣，并提高国际地位。于是，发展以经济实力为核心的综合国力成为国家发展的首要任务。概言之，现代军事技术的巨大破坏力意味着拥核国家不愿意兵戎相见，尤其是当它们可以借助代理人战争或者内战来达到目的时。
（三）冷战结束和两极格局解体
在冷战期间，美苏两大阵营不仅在安全领域展开对抗，而且也在社会制度和政治意识形态上进行激烈竞争。美国和苏联都希望改造世界以证明其意识形态的优越性与普世性，新兴国家则为它们提供竞争的场所。冷战终结后，世界各国面临的系统性安全威胁消失，原来以国家安全名义掩盖的经济分歧逐渐显现，世界经济的政治色彩空前强化，加剧冷战后期业已存在的经济主义趋势。20世纪80-90年代，苏联逐渐加强与美国和西欧国家的经济联系；中美、中日建交后，双边经贸联系日益频繁。随着系统性安全威胁被消除，政治意识形态在制定外交政策上的作用逐渐降低，经济因素考量则明显上升。冷战后，中东欧国家的对外政策发生巨大的变化，淡化政治意识形态和社会制度在对外关系中的作用，在迅速摆脱与苏联（俄罗斯）的政治、经济和军事的同盟关系时，扩大和加强与西欧国家的联系，以尽快回归欧洲、实现国家经济恢复和发展。在新科技革命发展及国际系统性安全威胁被消除的双重作用下，国家大力发展军备和国家间军备竞赛已经不符合时代潮流，科技发展彰显的工具理性威力则促使各国越来越关注经济与科技的发展。经济手段成为实现国际政治目的的重要手段，国际政治的重心逐渐从军事和政治向经济倾斜。增强以经济和科技为核心的综合国力成为世界各国提升国际地位、在国际竞争中取得优势的首要选择。
（四）消费主义深入人心
消费是经济发展的根本动力。消费分为生产性消费和生活性消费。20世纪以前，资本追逐剩余价值的重心在于生产性消费。进入20世纪之后，生活性消费成为资本实现自我增殖的重要场域。大众消费规模迅速膨胀、商品种类和消费方式更加复杂多样，这些变化成为创新和产品开发的强大动力，推动经济发展。与此同时，“消费主义”（Consumerism）应运而生。消费主义指人对商品的无止境的欲望。消费主义者对商品和服务的需要日益超越生活的基本需要，变成对奢侈品和技术创新产品的不断追求。随着传媒技术的发展，消费与大众传媒高度融合，消费主义和享乐主义在发达国家和地区迅速扩散，并在社会思潮中逐渐占据重要地位，消费成为现代经济的核心驱动力和社会生活的核心。消费主义被詹明信（Fredric Jameson）视为“晚期资本主义的文化逻辑”。在冷战期间，消费主义和享乐主义一直是西方对苏联集团和第三世界国家不断渗透的意识形态。它们在周边国家或地区建立经济发展示范区，并通过电视、电影、广播等大众传媒广泛宣传物质生活的优越性，试图凭借消费主义消解和重构目标国家的意识形态，实施和平演变以清除西方资本在全球扩张的障碍。冷战结束后，消费主义和享乐主义伴随经济全球化加速扩散，商品和服务得以在全球范围内配置。商业广告、杂志和电视等媒体广泛传播西方生活方式，全球消费模式日渐趋同，剧烈冲击着传统的价值体系。电视机、手机和网络等通讯传媒技术发展使得即使生活在最闭塞角落的人们也有可能了解他国的富庶和进步。贫困不再是天经地义的事情，而是变得让人难以忍受，由此产生强烈的“相对被剥削感”（Relative Deprivation）成为国内动乱的重要原因。
综上所述，联合国体制及相关原则的确立，为国家间竞争提供了国际法基础；核武器出现和发展，改变了国家间竞争，尤其是大国间竞争的性质；冷战终结打破两种社会制度和意识形态间的藩篱，加速消费主义和享乐主义在全球扩散。这些因素共同促成国际政治的“经济化”转向。
3 国际政治“经济化”的国内成因
国际政治“经济化”是外交政策“经济化”的结果，而外交政策则是国内政治的延伸和折射。一国在国际谈判上的选择不仅受到国际因素的影响，还深受国内选民和利益集团等国内因素的制约。国际政治结构性变化和国内政治压力共同作用，导致国际政治“经济化”的产生和蔓延。当代世界政治的一个巨大变化，或许就是经济增长和绩效凌驾于其他标准之上，成为驱动外交政策和国际政治趋向“经济化”的首要因素，这导致经济绩效合法性日益成为统治合法性的通行标准。
政治上的合法性就是社会秩序或权威被民众自觉认可和服从的状态，体现为人们对现存政治秩序的接受程度。民主制度和威权制度都可能得到民众的广泛支持。古里夫和莱斯曼对威权制度的研究表明，此类政权主要依靠公众对政权能力的信心，并非武力或者意识形态。公众判断领导人能力的主要标准则是生活水平，因此，只有巨大的经济冲击才可能改变政治秩序。政治学家通常把政治合法性划分为输入型和输出型两种。前者主要涉及制度设计，包括民众参与、意识形态等指标；后者主要是基于民众对制度绩效的认可，主要指标有经济发展、“善治”和“贤能主义”等。从历史上看，合法性的评价标准经历了由合法性输入向合法性输出逐渐过渡的过程，绩效的重要性日益增强。绩效是一个复杂的概念，包括政治绩效和经济绩效。前者体现为维护国家安全、领土完整和统一，保持社会政治秩序稳定以及保障公民基本权利等。经济绩效包括效率和效果两个层次，前者是政府公共政策的“产出与实现速度”，效果则表现为公民对政府提供公共服务的满意程度。政府的经济表现及利益分配常常成为“衡量政府绩效的重要内容”。经济绩效的重要性在于其表现为政府能提供的“经济—社会和政治—安全”等公共物品的水平。它虽然以政治安全和社会秩序的稳定为前提，但同时又为前两者的实现提供物质保障。经济绩效几乎成为世界范围内普遍的合法性标准。巴罗通过对100多个国家的比较研究发现，国家改善生活水平的各种措施有助于增强“民主”制度；在经济发展水平较低的国家，“民主”制度被颠覆的概率则显著更高。
（一）发展经济成为发达国家选举的重要筹码
第二次世界大战以后，发达国家陆续发展为福利国家，保持和提高公民的现有福利成为这些国家政府获得选民支持的核心因素。20世纪70年代石油危机爆发后，福利国家的危机逐渐暴露。福利国家从20世纪70年代中后期开始进入紧缩阶段。在之后出现的滞胀时期，社会对福利的需求增加，政府开支入不敷出。在很大程度上，福利绑架了这些国家的政治，模糊了左派和右派的界限。为了赢得选举，政客都向选民承诺更多的福利和自由。正如秦晖指出的那样，“民主”国家不能随意收税，更不能轻易削弱公共福利开支。在选票政治的压力下，自由和福利双膨胀是成熟“民主”国家尤其是西欧国家的常态：左派上台扩张福利，但不加税；右派上台扩张（虚拟经济的）自由，但不敢削弱福利，结果就是自由和福利共同推高消费，政府开支不断扩张、债务不断增长。
在1975—1998年这二十多年的时间里，英国政府用于社会保障的开支从89.18亿英镑增加到941.13亿英镑，增长10倍以上，英国成为名副其实的福利国家。1992年美国总统大选，选民们不得不在“外交总统”还是“经济总统”间投票表决，最终克林顿以“蠢蛋，是经济”的竞选口号赢得更多的支持。英国脱欧的一个重要原因是不愿救助非理性的福利国家，要求欧盟改革，使债务国减赤，而减赤意味着减福利。东欧的前社会主义国家也面临类似的处境，出现高消费危机。欧盟的农业补贴和地区援助等项目使东欧国家普遍成为受益国，这些国家开始打福利牌，“政治上靠美国，经济上学欧洲，安全上依赖北约”，与西欧国家的福利差距迅速缩小。因此，欧洲主权债危机实际上就是福利国家的危机，暴露欧洲国家的高福利政策与财政能力不足之间的尖锐矛盾。经济全球化下制造业大量外移造成不少欧洲国家的产业空心化，就业机会大量流失，经济发展放缓，但社会福利性支出始终有增无减，政府不得不靠大量借债来维持福利国家和国家机器的正常运行。而且，欧洲老龄化也显著减缓经济增长率、降低财政收入但增加公共支出，导致公共养老金、医疗费用、长期护理、教育和失业保险等支出增加。
（二）发展经济成为发展中国家维持政治合法性的普遍追求
对于欠发达国家而言，经济发展已日益成为维持现存政治秩序的基石。这类国家往往面临国家建构和体制转型的艰巨挑战。随着全球化迅速推进，意识形态和领导人权威等合法性来源在政治合法性建设中的地位显著下降，政权合法性日益依赖经济发展。早在20世纪70年代，亨廷顿（Samuel Huntington）就观察到：“威权体制政权几乎毫无例外地被迫把政绩当作合法性的主要来源之一，如果不是唯一来源的话。”摆脱贫困、提高生活水平远比公平、自由和民主等抽象目标更能获得民众支持。为了保持或增强执政的合法性，发展中国家纷纷开启市场化改革进程，加入全球化、促进国民经济发展成为执政者的优先选择。促进经济发展也是落后国家摆脱国内政治乱局、推动国家建设的紧迫使命。
贫穷是导致政治和社会动乱的重要因素。“内战是穷人的问题”，经济贫困是导致内战发生的一个主要因素。贫穷与内战形成相互强化的关系。以安哥拉为例，它在1991-2007年相继陷入内战，该国的人均GDP也不断下降，直到21世纪初才恢复到20世纪80年代后期的水平。经济落后也是内战复发、国家陷入“冲突陷阱”的重要原因。经济增长则被视为后冲突社会实现持久和平最主要的保障，是所有公共物品供给的来源。
在发达工业国家的示范效应下，经济增长、现代化和工业化成为经济落后国家的普遍追求。绝大部分落后国家的执政者们日益强调经济发展对国家政治和社会稳定的重要性，将经济政策置于公共政策的核心，采取不同的产业政策、贸易政策以促进国民经济增长。例如，埃塞俄比亚在1991年建立联邦共和国后，政府接连颁布“农业引导的工业化战略”和“增长与转型计划”这两个大型的工业化战略，国家深入国际价值产业链的分工中，短期内实现国民经济的快速增长。经济发展有效缓解了埃塞俄比亚国内的社会冲突，实现政治和社会的稳定。通过发展经济来摆脱国内困局、实现政治和社会的稳定已成为落后国家执政者的普遍共识和做法，成为他们在国际政治互动中最为关心的核心议题之一。
在广大发展中世界，以出口石油、天然气等自然资源为经济绩效主要来源的“食利国家”（Rentier State）是一种独特的类型。自然资源是这些国家的政治秩序得以维持的重要原因。发展中世界的产油国普遍实行非西方民主体制。石油资源降低了这些国家“民主化”的风险。石油收入使政府以较低税率和较高开支来平息政治变革的压力，同时给予政府足够的资源来加强国内安保和收买反对派。
经济增长主导的绩效型合法性也是东欧国家和中亚国家合法性的主要来源。在2008年全球金融危机的影响下，该地区的政治领袖不得不通过强调民族主义、领袖魅力和政治文化传统来稳定政治秩序。由于全球经济危机导致经济急剧下行，经济绩效作为合法性资源被严重侵蚀，俄罗斯不得不在2012年开始诉诸于民族主义。然而，这些都是临时性措施，难以让政治精英长期掌握权力，所以他们要么镇压反对派势力，要么丧失权力。实际上，1991-2010年，在苏联的诸加盟共和国中，维持经济增长和保障公民的经济社会福利才是最可靠的合法性来源。由于2008年后这些国家经济下行很快，俄罗斯和白俄罗斯等国家不得不将维护国家领土完整和政治稳定作为合法性来源。哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦则凭借国家资本主义的二元经济——国家控制的核心部门（主要是自然资源产业）以及市场经济条件下的服务和小企业等边缘部门，维持较好的经济绩效，提供社会经济产品和经济安全感。在2003-2012年间，格鲁吉亚根据国内外经济状况的变化，在自由市场经济和国家主导的经济模式之间多次转换，坚持发展主义导向，创造较好的经济绩效。
4 国际政治“经济化”的影响
在世界政治地图上，国家间的边界仍然十分清晰，但在一张显示金融和商业活动的地图上，国家的大部分边界都消失了。世界主要国家互为最密切的经贸伙伴这一事实已经在很大程度上改变传统国家追求权力的模式，国家间合作已不再单纯取决于军事目标和政治目标，而在于它们如何协调国内经济发展和创造更多的就业岗位。经济权力和货币权力成为当今国际权力竞争的焦点。经济援助、经济制裁、对外投资等经济手段已经成为各国解决国际问题的常用手段。在经济全球化背景下，经济已被视为非常重要的政治问题，许多政治手段的运用也直接服务于经济利益目标。国际政治日益变成了国际经济关系。
国际政治“经济化”的宏观背景是经济全球化。全球化是“导源于资本主义生产力和生产关系发展的、以现代通讯和交通手段为载体的一种覆盖全球政治、经济、思想、文化、社会、军事等领域的全方位的交流过程以及该过程的质性”。全球化兴起是生产力和生产社会化发展突破国界、资本寻求更为广阔发展空间的结果。全球化的根本动力是资本追逐利润扩张的冲动，因此，全球化首先是资本主义经济的全球化；（这个）时代所有的政治和意识形态，根本上都从属于经济需求。全球化为国家间竞争提供了更多的非军事途径。那些看似反市场机制的措施和政策，其实也出于经济考量。去全球化（deglobalization）的一个重要原因也与经济紧密相关，即维持该体系的成本过高以及全球化导致经济发展不平衡。克拉斯纳注意到南方的小国和穷国支持对资源进行权威性分配的国际机制，而北方的大国与富国则支持将市场机制置于优先位置的国际机制。
国际政治“经济化”与（复杂）相互依存、全球化既有紧密的联系，又存在显著的区别。基欧汉和奈把“相互依存”定义为国家间高水平的交易流（Transaction Flow），它的减少或中断支付昂贵的成本。“复杂相互依存”（Complex Interdependence）则是相互依存的较高级形态，具有以下三个特点：一是社会联系是多渠道的，既有官方、正式的渠道，也有非官方、非正式的渠道；二是国家间关系的议程包括形形色色的议题，议题之间并没有明确或一贯的优先性排列，传统军事安全并不总是议程的重点或优先项；三是武力不再是解决国家间争端的优先手段。经过几十年的发展，相互依存理论的研究重点从国家间的和平与合作（如贸易相互依存对和平的影响）、政策趋同等领域逐渐转向侧重经济领域，但依然强调“相互依存”和“复杂性”这两个基本特征。例如，一个国家在全球贸易网络中的地位如何影响经济制裁的开始和结果；经济相互依存程度对地区保护主义的影响等。根据三十多年全球发展经验，学者们还提出结构相互依存（Structural Interdependence），认为近几十年的贸易自由化、广泛的跨境活动以及国内和国际治理领域的纠缠，促使某一行业在国家间互动中占据基础性的主导地位，这会转化为结构性权力并通过行动发挥效力，从而限制国家的政策选择。英国和欧盟都认识到它们经济未来的繁荣和稳定依赖于维持开放的金融服务贸易关系，因此在英国脱欧谈判中，金融服务被双方明确为特殊的妥协领域。
国际政治“经济化”这个概念可以被视作对复杂相互依存理论的补充和对结构相互依存理论的拓展。具体而言，首先是对第二个特点的发展，进一步阐释了自20世纪70年代以来，在国际政治舞台上军事安全议题不再具备优先性，逐渐发展到经济议题成为优先事项。此外，金融只是现代经济的核心部分，并非现代经济的全部，现代经济还包括实体经济等多种经济部门。通过“经济化”这一概念，将不同的经济部门整合起来，拓展了结构相互依存理论的外延。
如前所述，国际政治“经济化”既是世界政治嬗变的结果，同时也对世界政治产生深远的影响，主要体现为以下两点。
（一）提高国际政治的文明程度
暴力建构政治，是政治最本质的表现。1945年以前的国际关系史是一部充满暴力的历史，大国与大国、大国与小国之间攻伐不断，国家间战争司空见惯。然而第二次世界大战后，随着核武器的发展和扩散、联合国体制及国家主权平等原则的确立，国家间战争和暴力冲突急剧下降。据统计，“9.11”事件发生后，2002年全世界有17.2万人死于战争，56.9万人死于暴力犯罪，而当年全球死于自杀的人数为87.3万人。一方面，战争和暴力不再成为国家间解决争端的首要手段，协商和谈判日渐取而代之。经济全球化使各国间的经济相互依存程度空前加深，战争与暴力不仅严重破坏国家间的经贸关系，甚至还可能影响区域稳定，破坏全球产业链，进而引发全球经济动荡。协商和谈判在维护国家间和平的同时，还能避免战争对经济产生巨大冲击，保持经济稳定发展。例如，在南海领土争端问题上，中国多次与周边国家举行谈判和磋商，尽量以和平方式解决与南海诸国的领土争端。
另一方面，国际政治“经济化”使国家间的政治问题也能通过经济方式来解决，降低政治对抗和战争的风险。在传统的国际政治理论中，新崛起大国与现有主导大国存在结构性冲突，霸权战争往往成为解决冲突的手段。随着冷战结束以来中国持续崛起以及美国全球战略扩张引发相对衰落，中美关系呈现出“崛起国-主导国”二元关系所特有的“结构性矛盾”。尽管如此，中美双方尤其是中国保持了相当的理性和克制，以经济手段作为解决政治问题的主要手段。作为美国在亚太地区最重要的盟友，日本并没有对美国亦步亦趋，而是抓住机遇，深化与中国的经济联系。在国际政治“经济化”的背景下，绝大部分政治问题被转化为经济问题，经济手段成为解决政治问题的重要方式。
（二）推动人、国家和国际政治的转变
传统国际政治主要关注安全和军事等高级政治领域的议题。尽管在冷战期间尤其是初期，政治制度和意识形态几乎成为处理国家间关系需要考虑的首要因素。但随着全球化兴起，政治制度和意识形态在国家间关系中的重要性日益降低，经济因素的重要性逐渐上升。国际政治“经济化”的主要负面影响是导致人和国际政治的转变，国家和人的目标日渐变成对经济无止境增长的单一追求。
首先，在全球化时代，科技进步和消费主义不断制造“虚假的”需求，刺激人们的消费欲望，导致消费成为一种狂热的宗教以及人们日常生活的追求。人们逐渐成为沉迷物质生活、缺乏精神生活且丧失了批判精神的单向度人。
其次，个人转变导致国家转变。经济增长主导发达国家的选举政治，经济绩效成为政府合法性最重要的来源；发展中国家和落后国家不得不努力发展经济以摆脱战乱或维持现有统治。经济职能因而成为国家最重要的职能，促进和维持经济增长成为国家的首要任务。在世界范围内，“既有计划又有市场，既有国有也有私有，既讲社会平等也讲利益竞争”几乎成为所有国家的现状。
最后，国家转变促使国际政治转变。国内政治强调经济发展迫使国家在制定对外政策时重点强调经济因素，外交政策向经济领域倾斜已成为世界大多数国家的共识。在当代国际政治中，军事安全退居其次，经济安全成为国家安全的重中之重。第二次世界大战后历次的经济危机和金融危机，尤其是2008年的全球金融危机，促使各国意识到国家安全面临的首要风险可能不是军事风险，而是经济风险。一国的经济安全很大程度上必须依靠各国有效合作和国际经济秩序。于是增强自身抵御经济风险的能力、促进和深化国家间经济交流与合作，成为各国外交政策的重点。国际政治已经在很大程度上变成国家间经济关系。
“经济化”是当代国际政治的一个基本特征，但远不是国际政治的全部。例如，很多经验研究显示，恐怖主义的发生与经济发展水平并不呈现线性关系。相比之下，中等收入国家比富裕国家和贫穷国家更容易遭受恐怖袭击。经济因素并不能完全解释恐怖主义的发生和扩散，对少数群体的歧视、怨恨、宗教迫害和政治意识形态等因素都对恐怖主义的发生和扩散具有重要影响。实际上，虽然经济价值在世界政治中占据显赫的地位，但经济与其他基本价值存在广泛的关联。比如，经济绩效对合法性的作用是条件性的，会同时受到经济增长和分配结构的影响。经济增长迅速但分配很不公平，也会缩短政治家的政治生命。例如，1985年皮诺切特（Augusto Pinochet）对智利实施私有化和贸易改革，推动经济发展，一直持续到1990年，随后发生政权更迭，其中一个主要原因就是经济增长迅速但分配不公，导致社会普遍不满。在西方“民主”政体中，较强的程序合法性也会平衡民众对发展绩效的心理预期。如果经济产出与政治效能之间存在较为清晰的界限，人们对经济发展总体上保持乐观态度，经济恶化未必导致合法性危机。
值得强调的是，本文的研究属于不完全归纳，不可能解释所有案例，也无法面面俱到，因此难免忽略这一时期国际政治的其他变化，尽管这些变化可能不如“经济化”那么显著，但值得后续研究关注。本文分析经济因素在国际政治中的重要性不断上升、其他因素的重要性相对下降的情况，进而提出一个假设，即国际政治在很大程度上朝着“经济化”方向发展。尽管这种“经济化”只是特定历史阶段的一个大趋势，也会发生波动，如人权和意识形态因素在外交中的作用时有凸显。纵观近代以来的国际关系史，“经济化”只是过去不到半个世纪的主题而已。以风头正健的逆全球化，尤其是近两年来困扰全人类的新冠肺炎疫情为转折点，国际政治可能奏响新的主旋律。中国前驻美大使崔天凯近期在论及美国对中国崛起的态度时并未强调经济因素，而是深刻地指出，“美国不会心甘情愿地接受一个社会制度、意识形态、文化传统乃至种族都很不相同的大国崛起”。中美关系是最重要的双边关系，其发展将决定国际政治下一阶段的基本走向。
*文章原刊于《国际经济评论》。
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