一心寻找替罪羊，美国吹响制华“立法集结号”

当地时间5月18日，美国参议院正式在其官网公布《2021美国创新与竞争法案》全文。

这是美国历史上罕见地针对某一特定国家的导向性一揽子法案。

法案人为地夸大“中国挑战”，妖魔化中国，在美国经济步履艰难之际寻找外国替罪羊，体现了零和博弈的地缘政治思维。

美国国会针对中国酝酿一揽子立法，预示美国从法律层面开启全方位、系统性制华时代。

这预示着美国正通过立法形式开启系统性制华时代。

那么，法案中有哪些重要内容值得关注？

法案一旦通过又将对我们、对世界产生什么影响？

文 | 丁宜 瞭望智库国际观察员

编辑 | 蒲海燕 瞭望智库

美国国会参议院多数党领袖查尔斯·舒默，近日提交了最新版本的制华法案——《2021美国创新与竞争法案》。

美国国会参议院多数党领袖查尔斯·舒默。 

该法案将包括《无尽前沿法案》《2021年战略竞争法案》在内的若干制华法案统统“收编”，因此被视为一揽子制华法案的“集合体”。

《无尽前沿法案》，于2020年5月，由舒默联合另一位议员首度提出，但由于美国国会换届及总统大选等原因而暂时搁置。时隔近一年，这项提案重启立法程序。今年4月20日，获两党10多名参议员联署的提案正式提交国会参议院审议。5月12日，以24票赞成、4票反对的大幅优势获国会参议院商业、科学和交通委员会表决通过。通过的版本较此前提交参议院的版本有大幅改动，原始版本涉及的未来5年科技经费总额达1100亿美元之巨，因此自发布之初就被高度关注，修订版所涉金额已缩水。

《2021年战略竞争法案》是2021年4月8日美参议院提出的一项要求拜登政府采取与中国的“战略竞争”政策，以保护和促进美国“重要利益和价值观”的法案。提案重点是与中国在全球供应链和科学技术上开展全面竞争。

无论是《无尽前沿法案》还是《2021年战略竞争法案》，此前在参议院下设委员会中都以“超级多数”票获得通过，这在政党极化、党争严重的美国政坛实属罕见。

鉴于美国两党极其少见地在此问题上取得了惊人一致，专家预测该法案将在国会大概率获得通过，无非是在通过时间和条款细节上有所拖延或争执。

那么，法案包含哪些重要内容呢？

该法案提交给美国国会参议院的有3个版本，分别为15页的简要概述、85页的简版和1445页的详版。从《2021年美国创新与竞争法案》的英文原文可以发现，这一最新版本法案由6个部分组成：

位于华盛顿的美国国会大厦。 

第一部分：芯片和ORAN 5G紧急拨款

法案这部分指出，近几十年美国半导体和微电子领域的本土制造在全球占比大幅下滑，以半导体为例，从1990年的37%降至目前的12%。而包括中国在内的外国竞争者在此领域大量投入并占据主导地位。

为了保持美国在这一领域的竞争力，计划紧急拨款520亿美元（约合3332亿元人民币），用于落实美国2021财年国防授权法案中的芯片法案，和有关芯片生产、军事以及其他关键行业的相关项目。

另外，拨款15亿美元（约合96亿元人民币），用于落实美国2021财年国防授权法案中的美国电信法案，以加强在5G竞争中的“美国创新”。

法案还专门提到了中国华为公司给美国国家安全和全球电信网络带来的“无法接受的风险”。

第二部分：《无尽前沿法案》

授权未来5年投入大约1200亿美元（约合7689亿元人民币），用于支持国家科学基金会（NSF）、商务部、能源部、航天局（NASA）的相关活动。

具体内容涉及科技创新与研发、STEM教育、精准农业、量子信息、生物经济、制造业及其技术中心建设、供应链、电信、太空等方方面面，还有确保科研成果不外泄、加强相关人员和机构的能力建设，等等。

“无尽前沿”一词，来源于1945年，时任美国总统罗斯福的科学顾问万尼瓦尔·布什博士发表的《科学：无尽的前沿》报告。该报告催生了美国国家科学基金会(NSF)，构建了美国战后科技创新体系总框架。正是基于该报告建议，美国政府长期持续对科研投入，美国在全球的科技领先优势得以维持了半个多世纪。

第三部分：《2021年战略竞争法案》

这部分法案致力于推进“印太战略”、扩大与“印太”盟友的多方面合作、提升美国在国际组织和多边论坛的领导力。

要求美国外国投资委员会审查美国高校某些来自国外的礼物和相关协议，以应对来自中方的游说和影响。

【注：美国外国投资委员会，跨政府部门机构，12名成员包括国务卿、国防部长、商务部长、司法部长等，由财政部长任主席。】

派遣官员赴美洲开发银行参加第10次普遍增资投票，应对中国在西半球的“掠夺性”主权贷款。

处理中国的知识产权盗窃及补贴问题。

还有投资供应链安全、基础设施发展、数字连接、网络安全伙伴关系，加强美国的经济治国能力。

法案还就中国新疆、香港、西藏、台湾等问题提出方针、政策和措施。

第四部分：国土安全和政府事务委员会相关条款

这部分法案要求：

阻止购买具有中国政府背景公司制造和销售的无人机；

禁止在美国政府的设备下载社交媒体TikTok；

优化“买美国货”行动，鼓励更多个人防护用品设备在美国内生产；

确保创新性研究不被外国竞争者侵占；

投资人工智能领域，以锁定美国超越中国的“竞争性优势”。

鉴于近来美国主要成品油管道运营商遭黑客攻击，导致承载美国东海岸近45%供油量的输油干线被迫关闭，法案提出确保网络和供应链安全。

第五部分：《2021迎接中国挑战法案》

指摘中国侵犯人权、对美开展网络间谍行动、与朝鲜进行非法贸易、知识产权盗窃、滥用匿名空壳公司等。针对以上指控，要求对涉事实体和个人实施制裁，加强出口管制，有效执行2020年新版反洗钱法和公司透明度法。

第六部分：“其他事项”

直接涉华部分主要集中在“教育和医疗研究的竞争力和安全”的有关事项。这部分内容指出，中国在美孔子学院一度引发美国两党对于“学术自由和表达”的担忧，要求新出台涉及孔子学院的透明性保护法规。

中国政法大学教授霍政欣告诉库叔，《2021美国创新与竞争法案》融合了之前的美国众多法案，几乎包罗了所有涉华事务，是针对特定国家的导向性一揽子法案。

这在美国历史上十分罕见，即使是在美苏对峙时期都没有颁布过类似法案。俄罗斯《消息报》评论，此举旨在让抗中计划法律化。

霍政欣认为，特朗普政府时期美国对华政策整体转向，拜登就任总统后美国基本延续了特朗普政府的对华方针。此次国会更是针对中国酝酿一揽子立法，这预示美国从法律层面开启全方位、系统性制华时代。

这一法案动用了参议院6个委员会的力量，包括商业、科学和交通委员会（Committee on Commerce,Science, and Transportation），外交关系委员会（Committee on Foreign Relations），国土安全和政府事务委员会（Committee on Homeland Security and Governmental Affairs），健康、教育、劳工和养老金委员会（Committee on Health, Education, Labor, and Pensions），司法委员会（Committee on the Judiciary），拨款委员会（Committee on Appropriations）。在人力投入方面，几乎涉及参院所有成员。

美国智库传统基金会亚洲问题研究中心主任沃尔特·洛曼撰文说，美国正处在与中国的长期战略竞争之中，这种竞争横跨了国家权力的全部领域，包括外交、信息、军事和经济。

该法案通篇充斥着对中国政府和中国共产党以及中国企业的恐惧、担忧之情，大部分政策措施被描绘为“应对中国之举”。

美参议院商业、科学和交通委员会主席坎特韦尔在参院有关《无尽前沿法案》的听证会上充满危机感地指出，美国在研发方面的投资已跌至45年来的最低水平。美国《外交政策》近日撰文指出，与中国竞争是本届政府及未来政府外交政策的优先事项。

从舒默的口气可以看出，美国国会核心层相当一部分议员把《2021美国创新与竞争法案》当作他们用以平复自身忧虑的重要法宝之一。

舒默说，这一法案将大力助推美国竞争力，成为未来数代美国人进行创新与制造的最大政府投资之一。他还预判，该法案将在诸如半导体等关键技术领域将中国淘汰出局，为美国人创造高收入就业岗位，提升美国的经济安全和国家安全。

美国昆西负责任治国研究会网站援引其东亚项目主任斯韦恩的文章说，法案部分内容将中国对美国和世界构成的威胁简单化，并予以夸大，以直白且充满敌意的方式描述“中国挑战”，而且在宪法规定上存在诸多越界之举。

文章认为，法案的部分内容重复了华盛顿如今对中国最极端的妖魔化言论，充斥着对中国政策和行为的令人吃惊的、断言性的陈述，这些说法很大程度上脱离了事实记录。凡此种种体现了华盛顿在“崛起的中国对美国和世界来说意味着什么”这一问题上的新共识存在最严重错误。

俄罗斯高等经济学院欧洲和国际综合研究中心副主任苏斯洛夫也表示，这种竞争的意识形态维度此前被特朗普政府着重强调，如今又被拜登政府人为夸大。

在斯韦恩看来，法案在某种程度上反映了美国在为其步履艰难的经济增长寻找一个外国威胁作替罪羊，证明了美国人由此产生的不安全感和挫败感。

该法案一旦通过，将会产生什么样的影响呢？

北京理工大学国际争端预防和解决研究院副院长龚向前和库叔分享了几点看法：

其一，芯片问题是中美竞争中矛盾突出的部分，也是目前美对华斗争的主要手段之一。

但是，拜登政府一任4年，如果连任，两任总共8年，鉴于日益深入的全球化以及中国市场的巨大优势，美国想要组建排华供应链，也非短期内可以完成。

其二，与前任特朗普政府不同，拜登政府将以“多边主义”方式，联合盟友围堵中国的科技崛起，利用法律规则的制定和解释全面制衡甚至孤立中国。

其三，将对中国在国际知识产权法领域、国际人权法领域、国际投资法领域、国际金融法领域、国际仲裁法领域产生全面影响，便于美国在诸如新疆、人权、环保等问题上肆意对华找茬。

霍政欣的预判是：

*该法案一旦获得通过，中国高技术公司或被美国视为对其构成挑战的行业实体，其涉美法律风险恐将越来越大，甚至几近退出美国市场。

*未来，国家安全将取代经贸因素，成为中国企业涉美业务的主宰性考量。国家安全属于行政权范畴，自由裁量权极大，因此我企业涉美业务风险和不确定性将不断加大。

*从大趋势看，该法案体现了零和博弈的地缘政治思维，与经济全球化和人类发展大势相违背，将破坏经济全球化给包括美国带来的贸易便利与繁荣。

上海太德维服商务咨询有限公司合伙人约翰逊看法则更为直白，法案相关内容将对中国的每一家技术企业产生深远影响。

还真就未必。

洛曼也承认，当前版本的法案将数以十亿美元计的资金耗费在特殊利益集团之上，更可能对美国经济造成损害，并夹带大量与中国挑战无关的内部事务。

香港《南华早报》网站援引分析人士的话说，法案将有损全球化，可以预见其对技术领域的重大负面影响。

品诚梅森律师事务所合伙人哈斯韦尔说，这不仅将阻碍在技术领域的国际合作，而且可能会产生扼杀创新的连锁反应。

中国国际问题研究院美国问题专家袁莎接受库叔采访时说，法案整合了涉华消极法案，拉拢拼凑两党反华共识，旨在绑架白宫对华政策走向，不利于中美关系转圜和国际体系稳定。这种选择性的政府投资还会扭曲全球市场，助长不正当竞争，扰乱全球供应链。

外交学院国际关系研究所教授李海东说，如果法案试图达成中美科技彻底“脱钩”局面的话，美国国内许多企业会受很大负面影响。

袁莎指出，法案将中国妖魔化，对华认知趋向意识形态对立和非理性对抗，会煽动种族主义，撕裂美国社会，助长反华和反亚裔的仇恨犯罪。

霍政欣还介绍说，这个法案在具体领域，以美国国内法为依据，在经济、高技术、贸易、人权等各方面打压中国或以制裁为手段，缺少国际法的合法性，并在涉及西藏、新疆、香港等事项上触及中国内部事务，违反国际法中国家主权平等与不干涉内政原则。

美国《政治报》网站也援引进步派议员和活动人士的观点说，美方这种急于把中国视为其生存威胁的做法，将使美国陷入数十年的浪费性开支和军事接触，同时在美国国内激起类似于“9·11”事件后出现的伊斯兰恐惧症的仇恨情绪。