重磅 | 美权威报告：“一带一路”倡议在南亚究竟怎么样？

本文转载自：南亚研究通讯（ID:NYYJTX）

本报告综合编译自《美国外交关系协会》2022年6月22日报告，原标题为China and the Belt and Road Initiative in South Asia

编译 | 陈卓王娇杨叶维杰

导言

本报告综合编译自美国外交关系协会2022年6月22日发布的讨论报告，作者为美智库知名印裔学者曼贾里·查特吉·米勒（Manjari Chatterjee Miller）。报告回溯了“一带一路”倡议背景，对“一带一路”在印、巴及其他南亚小国的落地情况作出评估，并对美国应对“一带一路”南亚影响力提出了针对性政策建议。该报告认为，从现状来看，对巴基斯坦来说，巴对其地缘政治环境和威胁的认知，使其最初全盘接受“一带一路”倡议，然而腐败、族群和民族主义紧张局势的加剧，导致项目“难产”；对印度来说，即便印承认的确能够从该倡议中获得利好，但其地缘政治关切和国内利益使其很大程度上对“一带一路”倡议持怀疑态度；对南亚其它国家来说，它们不仅受到中印权力动态的影响，还肩负着推动本国利益的使命，因此始终在中印之间“走钢丝”。

该报告为美国的未来行动提出了三点政策建议：一，协助南亚国家评估 “一带一路 “倡议的风险和收益；二，建立谈判、商业、金融信息渠道，帮助南亚国家掌握维护自身利益的信息工具；三，通过支持印度主导的倡议，实现与印利益互补。随着美进一步推进新“印太战略”、调整对华政策、构建全球新力量版图，南亚地区将成为美国下一步关注的新焦点。这一背景下，美如何评估与应对“一带一路”等中国主导的倡议，对我国南亚政策、对美政策调整等方面具有重要借鉴意义。南亚研究通讯特此综合编译本文，供各位读者参考。

章节目录

1、简介

2、背景介绍

3、巴基斯坦和“一带一路”

4、印度和“一带一路”

5、南亚国家和“一带一路”

6、政策建议

7、结论

一、简介

2013年，中国启动两个新的互联互通项目：在古丝绸之路概念基础上形成的“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”，扩大中国与东南亚国家的合作。这两个项目的共同主题是加强中国与区域国家的合作交流，促进共同发展和繁荣。

在接下来的十年里，“一带一路”倡议发展为一个体量巨大的基础设施建设、贸易和互联互通项目，从欧亚大陆、东南亚地区延伸到南亚、中东和非洲的许多地区。一些研究中国的专家学者认为，“一带一路”是对历史上中原王朝等级制度的再塑和规划的宏伟战略愿景，即以中国为中心的全球互联网络，“条条大路（领土和海洋）通北京”。而另一些人则担心“一带一路”是中国的战略计划，通过让小国弱国无限期地受到约束来获得地缘政治权力。还有人告诫道，“一带一路”远称不上一个统一的、计划周详的倡议，而是深深地被国内利益瓜分，因此大大削弱了作为一个统一战略的效力。这些观点都是在讨论“一带一路”对中国来说是成是败，也即“一带一路”是否加强了中国的地缘政治地位并为其带来经济利益。诚然，这些因素十分重要，但它们仍是以中国为中心的。归根结底，“一带一路”的成功与否还取决于一个更易被忽视的因素，即受援国对中国的认知和对“一带一路”的接受度。

在南亚地区，评估受援国对“一带一路”态度的因素有二：地缘政治战略和国内政治。这两个因素在印度、巴基斯坦、尼泊尔、马尔代夫、孟加拉国和斯里兰卡等不同国家存在巨大差异。每个国家都对“一带一路”和中国有着不同的战略考量，这取决于不同国家的地缘政治地位，而且每个国家内部都有互相拉扯的政治因素，由于自身利益不同，对“一带一路”的态度也各不相同。比起“中国因素”，上述因素才是决定“一带一路”倡议能否在这些国家取得成功的关键。

“一带一路”在南亚的成败可以用两个指标来衡量。首先，受援国是否认为“一带一路”是一个积极的中国倡议，是否带来政治或经济上的巨大利益？在这些国家，“一带一路”等同于中国的代名词，因此，对“一带一路”的积极评价不仅可以提升对中国的正面认知，而且从理论上来说，还可以提升受援国与中国进一步合作的意愿。第二，受援国是否能通过“一带一路”来推进本国议程？如果受援国认为“一带一路”可以推进其既定的政治或经济目标，那么他们就可能继续欢迎中国扩大投资。反之，如果受援国认为“一带一路”没有兑现经济利益承诺，或者对本国政治产生重大负面效应，就会加深受援国的不信任感。从长远来看，这可能会影响与“一带一路”倡议和中国的进一步合作。在南亚，即使受援国积极看待“一带一路”倡议和中国，它也不一定在“一带一路”上表现得更好，巴基斯坦就是这样一个例子。然而，即使是在诸如印度等对“一带一路”和中国持负面态度的国家，其政府也能想方设法利用“一带一路”来达到其他目的。

图源：Thai Residents

这对美国具有重要启示，如果美国想遏制中国在南亚地区的影响力，就应该注意这些潜在的接受国如何回应中国和“一带一路”。美国的投资无法与“一带一路”在南亚的投资相提并论，但它可以支持南亚国家选择与中国以及南亚地区的主导力量印度合作。“一带一路”若能兑现在南亚国家提供互联互通和基础设施的承诺，就能促进南亚国家国内稳定——而相对稳定的南亚符合美国的利益。美国应该积极推动南亚国家评估“一带一路”的优缺点，同时为那些不加入“一带一路”的国家提供替代方案，而不是全盘反对“一带一路”，从而获得更强大的伙伴关系和更高的可信度。

二、背景介绍

了解“一带一路”的发展历程可以帮助我们了解其在南亚的推进情况。在2013年中国宣布“一带一路”倡议时，并没有提及该倡议与现有政策之间存在的差异。几十年来，中国一直在包括南亚地区在内的世界其他地区投资基础设施建设项目。

在教员时代，基础设施建设和投资常被视为中国经济成功的关键。中国重点建设东北地区交通网络，特别是铁路建设。在冷战时期，中国也偶尔在基础设施项目上进行双边合作，如中巴喀喇昆仑公路就是由中国和巴基斯坦军方合作建设而成。在20世纪90年代，中国的注意力则转移到建设和发展沿海地区和西部地区，通过公路以及高速公路连通内陆各大城市以及沿海地区。20世纪90年代初，随着国内基础设施建设和多边外交转向，中国也开始与东南亚和中亚的邻国开展多边基础设施项目，并开始规划其他多边项目，如孟中印缅经济走廊（BCIM）。

早期项目与“一带一路”倡议的不同之处在于，政府计划扩大基础设施建设规模，包括不同国家的多个部门，并为此投入大量资金。除了引领新项目，“一带一路”还将早期海外双边和多边项目纳入其下。在南亚地区，这意味着将孟中印缅经济走廊和喀喇昆仑公路纳入其中，后者成为“一带一路”中巴经济走廊的核心。中国在“一带一路”上投入资金数额之大令人惊叹。如今，中国已承诺到2025年将在“一带一路”上投资1万亿美元，而根据一些说法，中国政府计划在2049年中华人民共和国成立100周年之前，在“一带一路”上投资8万亿美元。

“一带一路”目前的特点是大力投资大型基础设施项目。中国的外国直接投资正流向大量的能源管道、电力项目、矿产开采项目以及铁路、桥梁、高速公路、港口和边境口岸网络。由于这些项目的存在，“一带一路”有时被用来刺激“经济走廊”的发展，即有人员和贸易流动路线的地理区域，刺激经济增长以及与伙伴国家的自由贸易协定。例如，”中巴经济走廊 “就是一条汇集不同的基础设施项目的经济走廊，其中许多是能源项目，中方投资超过460亿美元。一方面，国内利益应刺激中国西部地区的经济发展，促进国内凝聚力，并调整中国的经济结构。另一方面，国际利益不仅应包括建立务实的联系，如确保中亚和中东的能源供应，还应提供一个以中国为中心的国际互联网络的地缘经济计划。

“一带一路”倡议之宏伟，也引发诸多关于其是否是中国成功实现“大国战略”的讨论。一方面，“一带一路”被视为是中国领导人2005年在联合国发表演讲时提及的“共同繁荣的和谐世界”愿景的最终成果；此后2012年，中国提出实现中华民族伟大复兴的中国梦。因此，“一带一路”是现代中国大战略的关键，由前几任中国领导人共同奠定基础，推动中国实现伟大复兴。另一些人则认为“一带一路”更像是中国的全球品牌战略，实际上是一场“自下而上推销中国品牌的运动”。

另一方面，一些学者认为，以基础设施为中心使得“一带一路”承诺难以兑现。他们认为，尽管中国的大型基础设施建设项目促进国内经济的发展，但这种成功经验并不必然适用于其他国家，投资其他国家的基建项目并不一定会引起这些国家的感激和好意。他们不认为“一带一路”是一项协调的大战略，而是一个民族主义但模糊不清的政策倡议，由于中国的国家和次国家行为体追求自身利益，因而导致倡议在落实时无法协调一致。

这些关于“一带一路”的争论——涉及其范围、影响、成功与否——主要是从中国的角度进行分析的。然而，反过来看，从“一带一路”沿线国家的角度出发考察，也可以进一步了解“一带一路”。南亚国家对“一带一路”的不同反应表明，这些国家如何定位“一带一路”——它是否是中国的大战略，目的是否在于推进国内优先事项，首先取决于他们自己对地区地缘政治和外部威胁的战略认知，其次取决于本国行为者和他们的国内利益。

许多美西方国家担心，中国在发展中国家的投资和基础设施将转化为这些国家与中国的政治结盟。然而，在实践中，反过来分别考察这些南亚发展中国家，了解它们的观点，可以清楚认识到“一带一路”的成败与否。南亚地区的政府间组织——南亚区域合作联盟（South Asian Association for Regional Cooperation，SAARC）的所有成员都被纳入中国在南亚的“一带一路”愿景中，但并非所有成员都以相同的态度回应“一带一路”。这导致“一带一路”在实操层面产生了不同的复杂效果，对“一带一路”的成败也有不同的解释。

三、巴基斯坦和”一带一路“

印度的威胁和美巴关系的恶化塑造了巴基斯坦的地缘政治地位认识，因此，巴基斯坦积极响应“一带一路”倡议，并成功地在巴基斯坦民众间树立了中国作为重要战略伙伴的认知。然而，七年之后，巴基斯坦未能管理好“一带一路”的诸多项目并使其产生经济效益。

中巴经济走廊是“一带一路”倡议在巴基斯坦的基石，也是“一带一路”倡议的旗舰项目。中巴经济走廊成立于2015年，价值620亿美元，旨在连接中国西南部和巴基斯坦。它包括四个不同的倡议，第一项是基础设施项目，如建造连接中巴的长达125英里的隧道，改善巴基斯坦境内现有的公路和铁路，建造一条通往中国新疆喀什的铁轨，改造升级机场。第二项是能源项目，如修建燃煤电站、天然气和石油管道，以及巴基斯坦全国的风力、太阳能和水电项目。第三项是开发瓜达尔港，正如巴基斯坦驻华大使莫因·哈克 (Moin ul Haque) 所说，瓜达尔港将成为中巴经济走廊“皇冠上的宝石”。瓜达尔是中国和巴基斯坦在阿拉伯海的战略要地，距离伊朗44英里，距离阿曼不到200英里，这意味着如果中国能通过瓜达尔将能源出口到海湾地区，节省8000英里，为新疆提供一个比中国东海岸更近的港口。第四项，中国和巴基斯坦围绕这些项目在巴建立九个经济特区。

巴基斯坦认为其在南亚地区乃至世界上的最大威胁是印度。自1947年以来，巴基斯坦与印度打了三次战争，皆因克什米尔领土争端而起。1998年，在印度进行核试验之后，巴基斯坦也随即开展核试验。今天，分隔巴控克什米尔和印控克什米尔的控制线仍饱受争议，冲突风险也在加剧。由于印度视中国为头号对手，因此巴基斯坦认为与中国建立友谊有利于平衡印度。1963年，巴基斯坦承认中国对克什米尔北部部分地区的主权，从而巩固两国友谊，此举激怒印度。从那时起，中巴关系主要包括密切的国防合作。在过去十年中，巴美关系也在不断恶化。2021年美国从阿富汗撤军，美国普遍认为巴基斯坦应对塔利班的崛起负责。美国军队在阿富汗的失败，也大大削弱了双边信任。因此，巴基斯坦转向中国，将中国作为传统上替代美国提供的外援和支持的“潜力股”。最后，巴基斯坦迫切需要经济增长，而“一带一路”和中巴经济走廊有望填补巴基斯坦的基础设施缺口，为其带来关键的能源供应，提高工业生产力，并创造就业机会。

巴基斯坦对其地缘政治环境和威胁的认知使其全盘接受“一带一路”倡议。中国的投资、“一带一路”和中巴经济走廊在巴基斯坦受到欢迎，这是不小的成就。例如，美国数十年的对外援助并没有在很大程度上改善公众对美国和美国主导的巴基斯坦项目的看法，而最近的皮尤民意调查显示，22%的巴基斯坦人对美国有好感，82%的巴基斯坦人对中国有好感。2017年，一项调查显示，72%的巴基斯坦人认为中巴经济走廊将使巴基斯坦受益。毫无疑问，中国和“一带一路”倡议在更广泛的公众接受度方面取得了成功，而美国则未能在巴基斯坦获得善意和强有力的支持。如果所有的中巴经济走廊项目都能开花结果，那么中国将在南亚地区获得强大而持久的战略立足点——特别是通过瓜达尔港，而巴基斯坦也将确保中国的坚实存在，成为对抗印度在南亚霸权的堡垒。

然而，由于当地的族群、民族主义和国家精英的分歧，中巴经济走廊的实施一再陷入困境。自1971年讲孟加拉语的东巴基斯坦独立，建立孟加拉国以来，民族和语言冲突成为触动巴基斯坦神经的敏感问题。不仅许多巴基斯坦公民认为当地的利益让给了中国公民和企业，而且不同的民族利益也为了从“一带一路”中分得一杯羹而与中国人相互对立。

例如，在俾路支省，俾路支民族主义分子认为，由于旁遮普省的政党经常在联邦政治中占主导地位，这些政党会将中巴经济走廊的特权留给旁遮普省和旁遮普人，而非俾路支人。其他俾路支人抗议认为，中国人开采了该省丰富的天然气、黄金和铜资源，却没有带来任何回报。2017年，俾路支民族主义武装分子从俾路支省首府奎达绑架并杀害了两名中国公民；2021年，出现在巴基斯坦普什图地带、自称是阿富汗塔利班延伸的塔利班组织承认炸毁了一辆载有中国和巴基斯坦工人的巴士，他们当时正前往开伯尔-普什图省价值42亿美元的达苏水电项目的施工现场，造成9名中国人和3名巴基斯坦公民死亡；而最近在2022年4月，一名俾路支自杀式炸弹袭击者在卡拉奇大学孔子学院外杀害了三名中国教师。民间抗议活动也有所增加，巴基斯坦公民在当地政治家的帮助下，发起了反对中巴经济走廊的抗议活动，如2021年，数千名瓜达尔市民静坐，以示对中国深海渔船破坏当地渔业经济的不满。抗议活动还揭露了巴基斯坦安全部队对当地公民的骚扰，他们为应对针对中国公民的恐怖行为而加强了安保。与此同时，精英们在“赞助来源”上意见不一。巴基斯坦的政治精英和军方在“一带一路”的经济利益上存在分歧，担心无法在中美间取得平衡，以及“一带一路”带来的经济回报是否值得巴基斯坦从中国借大笔钱。

族群和民族主义紧张局势的加剧，加上巴基斯坦普遍存在的腐败，导致重要的“一带一路”项目未能成功推进。主干线-1铁路项目是一个耗资60亿美元的中巴经济走廊项目，旨在升级卡拉奇-白沙瓦段铁路基础设施，但目前该项目已经停滞了一年多。中国煤炭公司在瓜达尔的运营许可迟迟没有发放。迄今为止，瓜达尔产生的经济活动主要惠及中国企业和公民，而不是当地人，港口本身几乎没有任何航运交通。目前，中国已经成为巴基斯坦最大的债权人。2021年，巴基斯坦对中国的债务为247亿美元，占其外债总额的27.4%。

四、印度和”一带一路“

印度将中国视为最大的地缘政治威胁，鉴于“一带一路”倡议能够加强中国在南亚地区的影响力，因此对印度来说，从该倡议中可能得到的任何利好都需要慎重考虑。中国一直未能说服印度加入任何“一带一路”项目，也没能改变印度民众对该倡议的看法。甚至可以说“一带一路”刺激到了印度，使印度这个向来“行动缓慢”的国家也在南亚地区启动自己的连通性项目。从长远来看，在缺乏印度参与的情况下，很难想象作为核心互联互通项目的“一带一路”如何能在南亚取得成功。因为印度不仅是南亚最大的国家，也是唯一与其他南亚国家在地理上联系最紧密的国家——它与四个陆地国家，孟加拉国、不丹、尼泊尔和巴基斯坦接壤，与两个岛国，马尔代夫和斯里兰卡距离最近。在南亚全面开发绕过“一带一路”的替代性互联互通项目，将是印度在南亚的一次胜利。

尽管双边贸易额庞大，但中印关系却因严重的互信“赤字”而受到损害，这可以追溯到由1962年中印边境战争导致的边界争端。尽管对中国来说，边界问题并不是其对外政策考量和地缘政治布局的核心因素，但在印度看来，解决边界争端是改善双方关系的核心和前提条件。事实上，印度1998年进行核试验并不是因为巴基斯坦，而是中国。中国是印度在南亚和全球范围内最主要威胁这一观点是印度政策界、学界和媒体的一致共识。中印边境小规模冲突不定期发生——最近的两次分别是2017年洞朗对峙事件和2020年加勒万河谷冲突，后者更是自1975年来中印部队在边境首次出现人员伤亡，进一步加剧印度的安全担忧。除此之外，边境冲突也推动印美战略伙伴关系的发展。加勒万河谷事件发生后，印度火急火燎地同美国签署若干安全协议。

此外，印度还担心，随着美国从阿富汗撤军，美国将丧失其在南亚地区的影响力，进而失去对巴基斯坦的威慑作用。这对印度来说至关重要，因为它担心巴基斯坦暗中资助的恐怖主义会在印度境内重新抬头。虽然印度不一定认为中国会纵容巴基斯坦暗中支持跨境恐怖主义，但也不觉得中国会因此公开谴责巴基斯坦。此外，对印度在克什米尔地区的主权和领土完整诉求，中国也表现得不甚关心。

印度是南亚的地区霸主。从地理位置上看，印度是南亚唯一一个与其他大多数国家接壤的国家。从人口上看，印度是南亚最大的国家，拥有最强大的经济和军队。印度经常对其较小的邻国采取“家长式”的态度，并优先考虑维持自身对其他南亚国家的外交影响力。印度担心中国会试图通过向南亚拥有海洋边界的小国，如孟加拉国、马尔代夫和斯里兰卡施加压力来主导印度洋地区和跨洲沿岸地区。最后，印度东北部的政局也不稳定。印度东北部的几个邦通过一条狭窄的14英里长的走廊相连，还与中国接壤。自1958年印度在印东北实施《武装部队特别权力法》以来，印度一直致力于平息该地区的pan 乱。

印度的地缘政治关切和国内利益决定它很大程度上对“一带一路”倡议持怀疑态度。“中巴经济走廊”即是印度对“一带一路”的最大反对意见之一。一方面，印度认为一个政治和经济稳定的巴基斯坦符合印度的利益，“中巴经济走廊”理论上能够帮助巴基斯坦实现这一目标；但另一方面，“中巴经济走廊”途经有争议的克什米尔地区——喀喇昆仑公路经过吉尔吉特-巴尔蒂斯坦地区（印称“巴占克什米尔地区”）这一点违反了印度对主权与领土完整的核心主张。此外，瓜达尔港项目同样是印度的心头刺，如果瓜达尔港成功建成并投入使用，中国西部的内陆地区就能与一个比东部海岸更近的港口连接起来，使中国能够进入霍尔木兹海峡——全球每天约有40%的石油贸易需要通过该海峡，同时大大缩短中国从中东进口能源的距离。印度还担心中国会利用巴基斯坦的财政依赖获取巴政府的某些政治让步。

最后，鉴于印度在南亚地区的老大哥角色，它对较小邻国——孟加拉国、马尔代夫、尼泊尔和斯里兰卡的“一带一路”项目态度十分微妙。例如，初期印度认为“孟中印缅经济走廊”项目对其有利，因为它能够打通印东北地区，因此在2013年，印度欢迎中国启动该项目。但在2015年“孟中印缅经济走廊”项目被纳入“一带一路”建设中后，印度对该项目的态度急转直下。在斯里兰卡，斯政府转让汉班托塔港的运营权被认为是中国式“zhai 务陷阱外交”的典型代表，引起人们的极大关注。转让运营虽然是斯里兰卡对中国的债务偿还方式，但如今该港口象征着中国利用“一带一路”中的海上丝绸之路建设达到遏制印度的战略目的。2014年，一艘中国潜艇和军舰停靠在科伦坡港（科伦坡与印度最南端的杜蒂戈林港口之间相隔仅152海里），使得印度政府立马高度关注斯里兰卡政府。在尼泊尔，印度对中国提出的“跨喜马拉雅经济走廊”深感担忧。起初该走廊仅是中尼双方的合作项目，但后来因喜马拉雅山脉的天然地理屏障所困，中国决定邀请印度参加其中，将双边协议扩大为三边合作倡议。印度则回绝了该倡议，因为这可能会减少尼泊尔在贸易和货物运输方面对印度港口的依赖。在马尔代夫，“中马友谊大桥”象征着马尔代夫与中国的关系日益密切，印度担心这个小岛国可能会为获取投资而为中国提供海上基地。最后，在印东北地区，尽管印度认为中国的“互联互通”倡议能够为这一在政治上远离中央、经济上欠发达地区带来经济利益，但正如印度国家安全顾问阿吉特·多瓦尔（Ajit Doval）所说，只要存在中国“插手”东北地区各种pan 乱活动的可能性，就算当地民众和利益团体竭诚欢迎该倡议，印度政府也不会同意“一带一路”在印东北地区推进。

印度的担忧意味着“一带一路”在印度已经碰壁。中国曾多次邀请印度参与各种互联互通项目，例如“孟中印缅经济走廊”“跨喜马拉雅经济走廊”，但均未取得成功。2017年，没有一个印度代表出席“一带一路”国际合作高峰论坛，2019年的第二届峰会上也是如此。印度拒绝参与是中国及其“一带一路”倡议在南亚取得成功的最大阻碍之一。简言之，印度的地理位置决定了如果没有印度参与，以中国为中心的南亚互联互通倡议是走不长远的。此外，印度继续与其较小邻国保持经贸往来，而这些邻国相比中国距离印度更近，这意味着相比中国，印度更方便对这些国家持续投射影响力。例如，2017年，出于尊重印度的关切，斯里兰卡拒绝另一艘中国潜艇停靠科伦坡港的请求。然而矛盾的是，在某些方面，尽管“一带一路”没有在印度取得成功，但对于印度来说确实是成功的。为了回应中国的“一带一路”倡议，在外交政策上一向行动迟缓的印度也加强了自己的互联互通措施：印度总理纳伦德拉·莫迪大力推行“邻国优先”政策，加大对马尔代夫等邻国的投资力度，印度目前已为马尔代夫提供了1亿美元赠款和4亿美元贷款，用以推进“大马累互联互通”项目（GMCP）；重启“东向政策”，将90年代失败的“向东看”（Look East）变为“向东干”(Act East)，以促进印度同东南亚国家之间的联系；发起“域内所有国家共享的安全与增长”（SAGAR）倡议，以促进印度洋地区国家之间的海洋外交和合作；带头提出“季风计划”，将历史上的贸易伙伴联系起来，共同构建一个“印度洋世界”。简而言之，印度是中国及其“一带一路”倡议在南亚地区的最大阻碍。

五、南亚小国和”一带一路“

孟加拉国、尼泊尔、斯里兰卡、马尔代夫等南亚小国对“一带一路”倡议有不同的反应，它们之间的共同点是，必须对中印间权力动态平衡保持一定程度的敏感和清醒认识。此外，这些国家有一些行为体，不仅受中印权力动态的影响，还肩负着推动本国利益的使命。“一带一路”在孟加拉国取得最大成功，该国积极回应“一带一路”倡议，而且很好平衡了中国“一带一路”和印度的地缘政治担忧，从两国处都获得大量投资。马尔代夫对“一带一路”的反响最是平平，不仅是因为它受到来自印度的地缘政治压力，也有其国内政治团体的影响，因此，马尔代夫对中国及“一带一路”保持了相当的距离。尼泊尔和斯里兰卡的态度则位于两者之间。尼泊尔欢迎“一带一路”，认为该倡议可以助其摆脱被迫过度依赖印度的局面，但在利用“一带一路”促进经济和政治利益方面受到诸多制约。斯里兰卡同样也欢迎“一带一路”，但2017年汉班托塔港事件在全球范围内严重打击了中国及其“一带一路”倡议的声誉，尽管当时斯里兰卡政府极力为中国辩护。自那之后，斯里兰卡的地方势力一边抵制“一带一路”，但同时也能从“一带一路”在当地的基础设施项目中获益。

孟加拉国是南亚小国中管理“一带一路”成效最好的国家，它在发展对华关系的同时十分谨慎地处理印度核心利益。“一带一路”在孟加拉国取得成功并享有良好的声誉，同时孟加拉国利用“一带一路”倡议不仅从中国，还从印度处获得投资。孟加拉国与“一带一路”的联系主要集中在“孟中印缅经济走廊”这一互联互通项目上，该项目不仅将中国和孟加拉国联系在一起，还将其与缅甸、印度联系起来。“孟中印缅经济走廊”所覆盖的地区资源储备极为丰富，贸易潜力巨大，估值约有1320亿美元。然而，鉴于印度的不情愿态度，孟加拉国、中国和缅甸只能覆盖拟议区域的四分之一，通过缅甸连接吉大港和昆明。此外，中国还在资助孟加拉国的几个项目，投资总额超100亿美元，其中包括数座中孟友谊大桥、发电厂、国际展览中心和经济区的建设。孟加拉国还要求中国为该国其他项目，例如从乔伊德布尔到迈门辛的新铁路项目以及高速公路和隧道建设提供约90亿美元贷款。

孟加拉国在历史上与印度渊源颇深，印度曾支持孟加拉国独立运动并助其在1971年从巴基斯坦获得独立。虽然孟加拉国国内关于是否应该因此与印度结成更紧密关系意见不一，但该国国民均肯定印度在其历史发展上起到的积极作用。特别是在现任总理谢赫·哈西娜及其人民联盟的领导下，孟加拉国积极强调“与所有国家保持和平友好关系”的政策。因此尽管孟印关系遇到过一些阻碍，包括水资源共享、非法移民、向印度贩运毒品等问题，两国关系发展也曾迎来几次高潮：两国在领土协议（如在2015年签署印孟陆地边界协议）、双边和南亚范围内的连通性项目（孟允许印东北地区枢纽与吉大港相连，以及2015年的孟加拉国、不丹、印度、尼泊尔机动车协议）上进行合作，并共同促进两国在边境地区的贸易活动。尽管如此，孟加拉国早已意识到其过度依赖印度。因此，它与中国建立了强有力的军事关系，中孟在2016年将双方关系升级为战略伙伴关系；2016年至2020年期间，孟加拉国自华进口的军事装备占中国出口份额的17%。到目前为止，孟加拉国从中国和印度处都曾获得援助、贷款、投资。虽然孟加拉国的基础设施和能源项目需中国投资（断电对孟加拉国而言一直是巨大的问题），但在此过程中它成功避免激怒印度，孟加拉国不仅在边界和领土争端上与印度进行政治合作，而且积极探索孟印全面自由贸易协定。最后，孟加拉国国内的政治力量在“一带一路”与印度之间的平衡也起到了重要作用。首先，传统上反对印度的孟加拉国民族主义党目前是反对党；其次，在罗兴亚人难民危机从缅甸蔓延到孟加拉国的问题上，印度支持孟加拉国，而中国支持缅甸。

以上因素共同作用的结果是，就整体而言“一带一路”在孟加拉国是成功的。孟加拉国需要中国的基础设施建设助力和投资，中国及其“一带一路”需要孟加拉国人民的支持。最为关键的是，孟加拉国在成功吸引中国投资的同时没有招致印度的反对，印度反而与孟加拉国进行了系列平行项目的合作与投资。2016年，中国政府在孟加拉国投资额累计380亿美元，紧接着印度政府也向孟加拉国提供了50亿美元的信贷和经济援助，这对孟加拉国来说无疑是一个巨大的胜利。

对尼泊尔而言，“一带一路”有诸多好处，因此尼泊尔积极参与其中并视“一带一路”为摆脱依赖印度的途径。尽管尼泊尔也担忧中国日益增长的意识形态影响，但考虑到尼泊尔的地缘政治和国内利益诉求，其中包括接收援助和找到印度之外的货物运输方式，“一带一路”对于尼泊尔来说喜忧参半。2015年中国正式启动“一带一路”倡议后，尼泊尔是最早一批加入该倡议的国家之一。尼泊尔加入“一带一路”的谈判从2015年开始，2017年5月正式签署协议。在尼“一带一路”项目主要为区域互联互通和基础设施建设项目。其中最重要的互联互通项目是“跨喜马拉雅经济走廊”，该走廊通过公路、铁路将尼泊尔与中国连通起来。其中价值21.5亿美元的吉隆—加德满都铁路仅是“跨喜马拉雅经济走廊”下的众多项目之一。通过在喜马拉雅山上开辟出一条通道，“一带一路”或许能将尼泊尔打造为中国和南亚间的“转口经济体”（Transit Economy）。除互联互通外，中国还承诺帮助尼泊尔修建水电站、边境设施、储油设施，并对尼泊尔的石油和天然气资源进行开采可行性研究。

尼泊尔对中国及其“一带一路”倡议的态度受以下三因素影响。第一，尼泊尔担忧自身过度依赖印度。尼泊尔三面接壤印度，这意味着它必须长期同印度保持贸易和货物流通。此外，印度有干涉尼泊尔内政的历史，这也被称为印度的“宗主国心态”。2015年，在尼泊尔刚经历两次毁灭性地震后仅两个月，印度就对尼泊尔实施贸易禁运。在尼泊尔从地震中恢复的关键时期，禁运阻碍了大部分石油和其他基本物资进入尼泊尔，尼印两国关系一时陷入低谷。据说，禁运原因是印度政府不满尼泊尔新宪法。第二，尼泊尔与北面邻国中国关系日益密切。中国不仅在2015年的地震和震后重建中为尼泊尔提供大量捐款，还派出不少救援医疗团队。第三，尼泊尔的政治制度和关键利益偏向中国而非印度。尼泊尔共产党传统上是亲中的，2015年奥利上台后大力推动与中国的全面伙伴关系。

由于以上因素，尼泊尔对中国“一带一路”的态度变为积极。尽管“一带一路”建设在尼泊尔取得进展，但尼泊尔国内仍有一些不一样的声音，它们对中国的影响和尼政府的亲华立场感到不安。例如，当中国领导人在2019年访问尼泊尔时，尼泊尔共产党组织了关于中国领导人治国理政思想的会议，普通话也成为了尼泊尔各地学校的必修课程。同时，尼泊尔在实施“一带一路”项目时也面临许多现实因素限制，特别是在险峻的喜马拉雅山周围修建高速公路和铁路难度巨大，例如建造作为中国青藏铁路的延伸的吉隆—加德满都铁路，需要修筑多条隧道和桥梁，成本可能高达27亿美元。印度也多次反对开展项目，如要求尼泊尔在加德满都和印度边境之间加急修建一条与中国轨距不同的铁路，以防止中国将自己的铁路延伸到印度边境。

2017年斯里兰卡因无法偿还中国贷款而被迫将汉班托塔港租给中国可能是“一带一路”在南亚扩张的最知名案例。有人说这是不公平的，指责中国利用“一带一路”使斯里兰卡陷入zhai 务外交陷阱。汉班托塔港事件在全球范围内严重打击中国及“一带一路”声誉。然而，在斯里兰卡国内，“一带一路”的声誉问题更为复杂。斯里兰卡总统迈特里帕拉·西里塞纳（Maithripala Sirisena）曾在竞选中指责其前任马欣达·拉贾帕克萨（Mahinda Rajapaksa）收了中国的好处，但其领导的政府仍积极为中国辩护。斯里兰卡为缓解与印度之间的紧张关系尽管不得不拒绝一些项目，但其经济和互联互通建设仍能从“一带一路”倡议中获益。

斯里兰卡位于欧亚海上贸易通道上，其重要战略位置为中国在印度洋地区的海上丝绸之路建设提供有利条件。查塔姆研究所最近一份报告指出，斯里兰卡对于什么是“一带一路”项目并没有明确定义，硬基础设施项目和软基础设施项目（如文化交流）在不同时期都被认为是“一带一路”的一部分。总的来说，斯里兰卡的“一带一路”涵盖了交通（其中包括公路如斯里兰卡南部和中部高速公路、铁路、机场如马塔拉国际机场）、城市发展、水与卫生项目、信息通信基础设施。一些专家估计，中国在斯里兰卡的基础设施建设上已投资近239亿美元，其中公路和高速公路所获投资最多，其次是港口建设。

与尼泊尔一样，斯里兰卡也曾试图在印度和中国之间谋取平衡。尽管印度与斯里兰卡地理距离相近且印度多次干预斯里兰卡内政，其中最臭名昭著的是干涉起始于20世纪80年代、持续25年的斯里兰卡政府与泰米尔猛虎解放组织（LTTE）之间的内战，但两国关系总体是稳定的。不过，斯里兰卡国内的两个因素给了中国在该国立足点。首先，由于国内恐怖主义和内战中的“泰米尔”因素，斯里兰卡长期对印度同情泰米尔人的心态保持警惕。斯印海域上的冲突，如斯里兰卡海军杀害印度渔民也长期影响两国关系。长达数十年的恐怖主义和内战严重影响了斯里兰卡，许多公共基础设施被毁，安全状况不佳，吸引外国投资的能力也随之变弱。其次，已下台的斯里兰卡总理马欣达·拉贾帕克萨及其家人（曾在政府中担任过高级职务）在任时，力图大力改善斯中关系并吸引中国投资。这些目标实质上与他们的个人利益相吻合。例如，拉贾帕克萨来自汉班托塔区，他赞成将汉班托塔港纳入“一带一路”建设项目，这对他的选举和个人利益来说都是有利的。

这些因素使“一带一路”在斯里兰卡的基础设施项目得以顺利进行，并满足了斯国的大量发展需求——来自中国的投资建造推动建设了斯里兰卡60%的高速公路，科伦坡港口城项目正在改变斯里兰卡的现代服务业。然而，斯里兰卡正在进行的和拟议中的“一带一路”项目都被汉班托塔港的阴影所笼罩。无论中国受到的指责是否名副其实，中国获得汉班托塔港99年运营权这一事实是对包括斯里兰卡在内所有参与“一带一路”项目的南亚小国的警告。

最后，马尔代夫是南亚小国中最疏远“一带一路”的国家，其中即有印度因素，也因该国国内政局发生了变化。近两百个岛屿组成的马尔代夫位于印度洋中部，许多重要的航道都经过它，这为基地和港口建设提供可能性。马尔代夫所处的这一战略要地对中国和印度两国来说无疑极具吸引力。然而，现任总统易卜拉欣·索利赫领导下的马尔代夫政府认为，对于马尔代夫来说具有地理优势的印度是他们更好的选择，因而暂停了该国现有的“一带一路”项目。这背后也有国内政治因素。马尔代夫前任总统阿卜杜拉·亚明曾试图通过吸引激进伊斯兰分子来压制其政治对手并巩固统治。亚明还致力于与中国发展关系，与中国签订了马中自由贸易协定、8.3亿美元的马尔代夫国际机场改扩建项目、马中国际眼科中心建设项目以及通过对中国旅客的优惠政策。然而，反对派政治家们除了不满亚明日益增长的独裁主义倾向，在斯里兰卡汉班托塔港事件发生以及受到印度的施压后，更是抗议马中日益密切的关系，他们还指责亚明个人被中国给收买了。在2018年的选举中落败后，亚明被捕并被判处五年监禁，且因挪用100万美元的国家资金被罚款500万美元。索利赫上台后，他推翻了亚明的政策，并与中国保持一定距离。

六、政策建议

美国需认识到，中国的“一带一路”倡议是一项受多方因素影响的外交政策，其成败也取决于受援国的国内政治和对潜在威胁因素的感知。尽管巴基斯坦和尼泊尔等一些国家对“一带一路”倡议持赞成态度，但这并不能保证该倡议在经济上一定成功。相反，该项目被印度视为中国在南亚地区扩张的信号和证据，这种紧迫感促使其加快开展本国互联互通项目。此外，印度享有在该地区的地理优势和政治霸权，这意味着如果没有印度参与，“一带一路”这一旨在建立和促进以中国为中心的南亚互联互通区域性倡议最终不可能取得成功。对于美国和印度这两个试图限制中国地区霸权的国家来说，以真金白银在南亚开展类似的项目以对抗中国的“一带一路”即在财政上不可行的，在战略上也不现实，而且也没必要。因为对那些基础设施和互联互通落后的国家来说，“一带一路”倡议若成功实施，有可能推动这些国家的稳定。孟加拉国的情况表明，一个小国可以在受益于“一带一路”并与华建立积极关系的同时仍然与印度甚至美国保持良好关系。相反，美国应尽力实现下述两个基本目标：明确美国的南亚利益所面临的风险，然后据此采取行动；为南亚盟友和伙伴赋能，在不牺牲传统或经济安全的情况下帮助他们追求自身利益。为实现这些目标，美国应遵循以下三条具体政策建议。

（一）

为南亚国家提供识别”一带一路“的潜在风险和利益的工具

美国应该通过详细产业部门评估，为南亚各国确定“一带一路”各项目风险等级。依此，南亚国家在拒绝敏感行业投资，如5G、能源网、战略港口的同时，可以接受其他领域投资，特别是在美国无法提供的领域，如建造桥梁或道路。美国已成功在欧洲实施这一政策，例如“五眼联盟”（澳大利亚、加拿大、新西兰、英国、美国）以及部分欧洲国家已对中国科技公司采取严格措施。同样，美国应鼓励南亚国家和公司只接受透明贷款条款，拒绝风险性合同，如与中国签订具有抵押性质的秘密条款。美国还应向“一带一路”受援国政府提供风险和合规方面的专业知识。具体来讲，可包括对特定的潜在“一带一路”相关项目的能力和可持续性的风险分析，以及对其财务和环境可持续性的前瞻性评估等。这种培训和外部法律顾问可以帮助“一带一路”受援国更好践行国内现有法律并完善透明度机制。

（二）

建立关于谈判技巧、商业合作网络、融资机会的定期信息供给渠道

美国应将其它地区（如非洲或拉丁美洲）与中国谈判的经验传达给接受“一带一路”资金的南亚国家。这些经验可通过非官方或半官方渠道传达，旨在让南亚国家掌握维护自身利益的信息工具。此外，“繁荣非洲”等倡议已为美国提供向南亚国家传输商业合作和融资机会信息的参考模板。“繁荣非洲”倡议下，美国政府机构将美国企业与非洲小企业联系起来并为后者提供市场洞察甚至有竞争力的融资机会，以此加强美非间贸易和投资关系。如此可将现有资源引入该地区，而不是发起一个自上而下的外交政策倡议。对于同样多元化的南亚地区，此类倡议可侧重于利用现有资源进行合作。

（三）

寻求合作机会、建立和评估初创机构、引导美国企业，以支持印度主导的互联互通项目

美国和印度都力图保护南亚不受中国影响的侵蚀。作为地区领导者，印度完全有能力在“一带一路”受援国的实际需求的基础上提供“一带一路”的替代方案。通过支持印度主导的倡议，美国可以促进印度保持其地区领导地位，并加强与印度的整体伙伴关系。美国的支持可以包括：首先，确定和扩大与环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议( BIMSTEC)相关的合作机会。2018年美国曾宣布该计划为印太议程的一部分，但此后却有所搁置。其次，鼓励发展现有多边机制，如美国、印度、以色列、阿联酋组成的“新四方论坛”，并优先考虑南亚项目。此外，美国还可以帮助评估那些有潜力、但发展受阻的倡议。例如，日印“亚非增长走廊”在2017年启动时被誉为“一带一路”倡议的突破性替代方案，但此后却举步不前，部分原因是它忽略了非洲的专业经验。最后，美国可以引导美国公司以助其更好了解印度市场，从而支持数字连接等印度快速增长领域。例如，印度是印太地区72%的数字初创企业所在地，而且其业务在南亚范围内快速增长。然而，有赴印投资打算的美国公司往往由于文化隔阂而在印度跌跟头。

七、结论

对美国来说，如今南亚在其外交政策中具有重大战略意义。南亚囊括印度洋重要地区，是两个对立核大国的所在地，并拥有巨大的资源、市场，但也是对地区和世界安全造成威胁的恐怖主义的温床。南亚也吸引着中国，“一带一路”倡议已成为中国进军该地区并推动其利益的重大战略。然而，仅凭中国的存在及其在该地区的巨大投资和基础设施项目，并不一定能使“一带一路”在南亚取得成功。相反，成功的衡量标准是“一带一路”是否受到受援国欢迎，是否对中国在受援国声誉产生积极影响，受援国是否能够通过“一带一路”推进自身利益，而这些结果又取决于每个南亚国家的地缘政治和对潜在威胁的感知，以及那些支持或反对“一带一路”的本地人。“一带一路”倡议提高了中国在一些国家的声誉，特别是巴基斯坦和孟加拉国，但在其他国家却遭遇了挫折。就受援国国内优先事项受益于“一带一路”的程度而言，“一带一路”在巴基斯坦的成果有好有坏，而在孟加拉国取得的成功更为明显，后者甚至利用“一带一路”获得了印度投资。然而，考虑到地理位置和规模，印度对“一带一路”的最终成效起着关键作用。至今，印度仍然对中国和“一带一路”抱有极大怀疑。尽管“一带一路”被中国称为“互联互通项目”，但若没有印度的默许，该项目很难在南亚取得长期成功。

美国在投资和基础设施规模上无法与“一带一路”相提并论，但能在其他方面发挥作用，如美国可以为担心“一带一路”风险的当地团体赋能，并提供对风险和收益因素的客观评估；支持印度开展可以替代“一带一路”的自己的互联互通项目。如果“一带一路”能够改善这些国家严重缺乏基础设施和连通性的现状，就说明“一带一路”确实能够为这些国家的国内政治稳定作出贡献。美国需要给各国自主选择是否支持“一带一路”的权利，以便在没有中国压力的情况下从“一带一路”获益。同时，美国应支持“一带一路”的区域替代方案。一个稳定的南亚符合美国的利益。

作者简介：曼贾里·查特吉·米勒（Manjari Chatterjee Miller），美国外交关系协会印度、巴基斯坦、南亚高级研究员，波士顿大学帕迪全球研究学院国际关系学终身副教授，牛津全球与区域研究学院（OSGA）当代南亚研究项目的研究助理

本报告综合编译自《美国外交关系协会》2022年6月22日报告，原标题为China and the Belt and Road Initiative in South Asia

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