【马涛 徐秀军】新发展格局下RCEP签署与东亚区域经贸合作的中国策略

本文转载自:社科院世经政所 全球战略智库(ID:iwepcass)

作者:马涛 徐秀军

本文发表于《东北亚论坛》2021年第3期。此为缩减版

作为目前世界上覆盖人口最多和贸易规模最大的自由贸易协定,RCEP 的签署将推动东亚区域自由贸易水平的显著提升,也将对中日经贸关系产生较大的促进作用。RCEP 的签署还能对中日韩自贸区的建立发挥积极效应。在中国着力构建新发展格局的背景下,RCEP 将加快提升中国与国际市场的生产合作和贸易流通,以更加畅通的全球产业上下游关系促进国内大循环发展。同时,也应注意到,RCEP 的生效将给中国国内改革和构建新发展格局提出了新的更高要求。新发展格局战略部署与 RCEP 涵盖的条款,可以视为中国与 RCEP 成员国之间相互依赖的外部政策支持。中国要运用好构建新发展格局与促进东亚区域经贸合作的关系,充分利用签署的 RCEP 协定,切实降低双边和诸边贸易投资壁垒,为成员国的企业提供更加优质和高效的营商环境。

历经八年谈判,《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)于2020年11月15日正式签署。《区域全面经济伙伴关系协定》的签署标志着全球最大的自由贸易区在亚太区域形成,这将有利于推动东亚地区经济贸易的畅通发展和循环流通。2020年7月30日,中国政府提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的战略部署。RCEP的签署为中国形成新发展格局创造了良好的外部环境,中国正积极构建的新发展格局也将进一步推动RCEP成为一个现代、全面、高质量、互惠的区域贸易协定。

一、新发展格局下RCEP签署的意义与影响

RCEP是目前全球最大的自由贸易协定,其文本涵盖20个章节,包括货物贸易、服务贸易、投资、知识产权、电子商务、竞争政策、政府采购等,涉及到贸易投资自由化和便利化的诸多方面。在关税减免安排上,RCEP规定协议生效后区域内90%以上的货物贸易将最终实现零关税,降税范围是立刻降税到零和十年内降税到零两个范畴。其中,服务贸易和投资开放水平显著高于原有的中国-东盟(“10+1”)自由贸易协定。同时,RCEP还新增了中日、日韩两对重要国家间的自由贸易关系,使区域内自由贸易程度显著提升。

在全球经济下行风险不断加剧的背景下,RCEP的签署向世界传递东亚区域国家反对贸易保护主义、坚持多边主义、推动经济一体化的广泛共识。RCEP的签署也为中国“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”提供了更加有利和畅通的国际环境和高水平规则制度。RCEP能使中国加快提升与国际市场的生产合作和贸易流通,以更加畅通的全球产业上下游关系促进国内大循环发展,RCEP高水平的国际规则也是促进国内改革的外部力量。中国政府提出的新发展格局将为东亚区域经贸合作提供强劲的发展动力,为东亚地区经贸快速增长贡献中国力量。中国要充分发挥RCEP的综合效应,在当前新冠肺炎疫情造成全球经济衰退发展的颓势之下,起到引领亚太地区,特别是东亚区域经济快速增长的作用。

二、RCEP签署对东亚区域经贸合作的推进效应

RCEP的签署对亚太地区,特别是东亚区域经贸合作的影响深远。亚太区域内有多个区域贸易协定,东亚地区的中国、日本和韩国参与了RCEP,日本曾牵头签署了CPTPP,目前中国对加入CPTPP持积极开放的态度。东盟(ASEAN)中有四个国家参加了CPTPP,而RCEP包含了东盟十国,这就使得三个协定之间的联系变得更加错综复杂。

在成员国的构成上,上述三个自由贸易协定的参与国相互都具有交集。特别是三个协定都参与的国家,如越南、马来西亚、新加坡和文莱,要同时遵循三个协定的文本内容和规则,对其提出了较高的要求。印度最终没能签署RCEP协定,在于其国内政治力量的反对,导致印度政府对RCEP态度的转变。美国在特朗普上台后退出了TPP谈判,日本便主导了CPTPP协定的谈判和签署。目前,中国对加入CPTPP持积极开放的态度,美国很可能会“再次”加入该协定,这就使得未来CPTPP的大国博弈将不断发生动态变化(参见图1)。

【马涛 徐秀军】新发展格局下RCEP签署与东亚区域经贸合作的中国策略

(一)RCEP签署后中日韩自贸区或加速建立

中日韩自贸区谈判始于2002年。RCEP的签署使得三国自贸区谈判会加速进行。RCEP协定在降低关税的同时提高了中日韩之间的贸易便利化程度,在区域内将会形成更加紧密的国际分工,有利于提高其在世界制造业分工格局中的地位。RCEP协定以及未来中日韩自由贸易协定将会对促进中国积极构建的国内国际双循环新发展格局提供最具体和务实的政策支持,在降低三国间贸易和各种制度性壁垒的前提下,促进货物贸易、数字贸易和金融投资等领域的畅通发展,提升东亚区域经贸更加紧密的合作。

中日韩FTA是一个长期谈判且尚未达成协定的议题。中日韩三国之间应该采取现实主义,或者实用主义政策,以灵活务实的手段,最大限度推进三边自由贸易协定的签订和区域一体化的进程。在RCEP的15个成员国中,中日韩三个国家国内经济发展和相互之间的经贸关系都已相当成熟,签署自由贸易协定能进一步提升三国之间的经贸跨越式发展。长期以来,东亚区域以辐条型合作模式为主,中日韩分别与东盟有自贸协定,合作的中心在东盟,RCEP签署后,这种辐条型合作模式将转变为更高级的一体化合作模式。

(二)RCEP签署后中日经贸关系将取得突破

RCEP的签署是中国与日本同时参与唯一的自由贸易协定,中日之间首次达成双边关税减让安排。尽管这是一个多边协定,但是对于东亚两个经济体量最大的国家乃至整个东亚区域的合作意义重大。RCEP的签署,表明中日韩在RCEP框架下达成了自由贸易协定,将会对中日贸易产生积极影响和重要的推动作用。中国、日本作为世界第二大和第三大经济体,特别是在东亚地区的经贸联系更为紧密,彼此之间在一些产业和敏感领域需要展开坦诚地谈判,以积极和开放的态度扫清横亘在两国间的各种壁垒,以RCEP签署为契机早日达成中日自由贸易协定,对双方经贸发展和国家福利改善都大有裨益,也有利于全球经济的复苏。

在RCEP框架下,中日之间确立了自由贸易关系,中国与世界第三大经济体签署自由贸易协定,是中国自由贸易市场战略的重大突破与进展。RCEP签署前,东亚地区中日间的产业链合作虽然紧密,但并不是制度性合作,通过RCEP可以稳固现有产业链和经贸关系,提高抵御因自然灾害、新冠肺炎疫情的能力。中日经贸关系的提升也将激发RCEP这一世界上人口最多、经贸规模最大自由贸易区的巨大发展潜力,为区域和全球经济增长注入动力。

(三)RCEP与CPTPP福利效应的差异及关系比较

作为亚太地区的两个超大型FTA,RCEP被誉为区域化的典范,CPTPP代表着全球化的未来。CPTPP和RCEP协定给成员国和世界福利形成的影响是有一定差异的。美国彼得森国际经济研究所的模型预测结果,CPTPP 将使中国的GDP下降0.04%,福利水平减少100亿美元;货物贸易出口额下降0.2%,减少90亿美元。如果CPTPP扩容,将印度尼西亚、菲律宾、韩国和中国台湾地区吸纳为成员,将使中国GDP下降0.2%,社会总福利水平减少530亿美元;货物贸易出口额下降0.9%,减少440亿美元。中国社会科学院世界经济与政治研究所的实证研究表明,RCEP协定生效后关税减让显著提高了各成员国的福利水平。如果RCEP成员国之间关税下降90%,中国福利将增加0.41%,实际工资提高0.43%,其他成员国福利提高0.41%—4.31%不等,实际工资上升0.39%—3.67%不等。如果15个成员国实现零关税,中国福利将增加0.82%,实际工资提高0.50%,其他成员国福利提高0.46%-5.15%不等,实际工资上升0.54%-4.25%不等。

目前,RCEP和CPTPP都没有覆盖所有亚太地区的国家,并且都秉持开放包容的态度。RCEP与CPTPP虽然在协定内容和成员国构成等方面有部分重合交叉之处,但是两者在地域范围、生效时间、影响力、包容性、融合发展和对外吸引力等方面均存在显著差异,将会对东亚区域经贸合作带来有差异的影响。RCEP嵌套式的区域一体化格局与多边式的CPTPP格局不同,它可以对既有承诺和规则条款进行整合,也可以进一步深化协定的内容。RCEP能包容各成员的异质性,它可以接受低层次的协定条款并向纵深条款发展,这不同于CPTPP执行达成的最终一揽子协定。

(四)新发展格局将放大RCEP签署的推进效应

构建新发展格局,关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通。从国内大循环与国内国际双循环的关系看,国内循环是基础,两者是统一体。国际市场是国内市场的延伸,国内大循环为国内国际双循环提供坚实基础。RCEP作为全球规模最大的区域贸易协定,其最大功能是畅通和提升区域内成员的贸易和投资流动,进而扩大成员国的福利水平。中国新发展格局构建中的国际大循环是衔接国内市场与国际市场的重要通道和政策支撑,所以,国际大循环将有利于中国更好参与RCEP进行国际贸易投资以及其他要素的流动。

国内国际双循环新发展格局的战略部署与RCEP涵盖的规则条款可以视为中国与RCEP成员国之间相互依赖的外部政策支持。一方面,RCEP的签署将加快中国融入区域内和东亚地区的贸易投资流通,以此推动国际大循环的畅通运行。另一方面,中国加快形成的国内国际双循环新发展格局,通过提升国内生产、流通和消费等环节以促进经济增长,以此推动中国更好融入区域经济一体化发展进程,可谓是相得益彰。

三、RCEP签署对中国参与东亚区域经贸合作的影响

当前,东盟已成为中国最大的贸易伙伴,日本和韩国分别是中国的第四大和第五大贸易伙伴。RCEP可以将中国点对点的自由贸易协定串联成网状协定,这样任何国家就很难胁迫RCEP的成员国不同中国进行贸易往来,这为中国与东盟国家经贸发展奠定了制度性基础。

(一)RCEP对中国参与东亚区域经贸合作的积极影响

RCEP签署为中国提出的国际大循环发展格局提供了切合时机的外部环境,有利于国内国际双循环相辅相成的发展。例如,在企业层面,国际循环企业可能会对国内循环企业产生技术溢出效应。当然,RCEP也给中国参与东亚区域经贸合作带来了新的发展机遇。

第一,在合作机制演化上,RCEP签署之后,中国在东亚区域的经贸联系更具网络化特征。RCEP的签署有利于成员国之间进一步打破贸易、投资、服务壁垒,降低生产成本,提升企业效率,提高人民的实际生活水平和收入。中国将在区域内的点对点贸易协定演变成网状协定,由此形成了成员国的共同利益“网络”,任何一个国家都不会被排斥在自由贸易体系之外。在RCEP成员国中,中国已经与韩国、新加坡、柬埔寨、新西兰和澳大利亚签署了双边自由贸易协定,形成了以RCEP框架为网络协定背景的双边辐射状的形式。

第二,在经贸领域,RCEP签署对中国在区域内贸易投资创造,以及对整合和重构区域价值链将起到显著推动作用。加入以经贸合作为主轴的RCEP对中国而言具有重要的创造效应和优化功能,各种制度型成本的下降将促进中国与成员国之间贸易与投资的创造,如原产地规则和技术性贸易壁垒等将会得到有效化解。贸易创造的溢出效应也有利于中国与成员国之间的产业合作与转型,进而实现产业结构的优化升级。此外,RCEP签署也有利于整合和重构区域内的价值链体系,防止了由于协定碎片化导致的价值链效率和完整性不足的问题。

第三,在地缘政治方面,RCEP的签署,对于尚未加入CPTPP的中国而言,可以降低因美国重返并可能再次主导CPTPP所造成的经济政治风险。目前,中国政府对加入CPTPP持积极开放的态度。美国新任总统拜登曾表达会推动美国重返CPTPP,这就为中国加入该协定制造了不确定性和风险。美国的政治盟友日本和韩国均在RCEP协定中,中国与日韩在RCEP框架下可以加强经贸联系,防止在双边经贸上排挤中国的情况发生,也减少了中国积极推进RCEP合作的羁绊。

(二)RCEP给中国参与东亚区域经贸合作带来的挑战

尽管RCEP协定的开放水平没有达到CPTPP协定的高度,但是,对于一些发展中国家和欠发达国家而言还是会面临一些挑战。RCEP涵盖了日本、新西兰、澳大利亚和韩国四个发达国家,从成员构成上也能突显出世界上体量最大的自由贸易协定的水平要高于中国-东盟签署的自由贸易协定。

第一,RCEP签署给中国参与区域经贸合作提出了更高水平的改革开放要求。中国需加大改革开放力度,更好适应水平不断升级的自由贸易协定和国内的自贸区建设进程。目前,中国已经签署的自由贸易协定中,已经升级的包括与新西兰、新加坡、智利和东盟签署的协定。RCEP的签署具有里程碑意义,中国应以RCEP为基础,用更加完善的国际规则推动国内改革,特别是逐步从“正面清单”转变为“负面清单”,以负面清单监管模式作为推进改革的重要手段。

第二,RCEP签署给中国通过参与区域经贸合作实现新发展格局下的高质量发展提出了更高目标。在新发展格局下,中国加入RCEP有利于形成以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进发展的新格局。RCEP是一个高水平的自由贸易协定,中国加入其中有助于倒逼国内经济改革、扩大对外开放水平,提升高质量发展的路径。中国加入RCEP尤其能够促进国际大循环的发展格局,区域内成员国间贸易投资和制度性壁垒的降低,有助于扩大区域内双边经贸关系发展的深度和广度。中国应该考虑以RCEP为基础,以负面清单作为改革的抓手,特别是在服务贸易领域,这样可以有效地与更高水平的区域贸易投资协定接轨。

第三,RCEP签署对东亚区域经贸合作的包容性发展提出了更高的要求。RCEP自贸区成员中既有效率较高的发达国家,也有效率相对欠佳的国家,这对于产业链的构成具有互补功能。仅从经济收益角度看,任何缺少美国和中国两个最大经济体的区域贸易投资协定都将是效率缺失的。RCEP作为一个开放性的协定,并没有排斥美国加入其中,就像CPTPP没有把中国排斥在外一样。所以,从成员国构成的角度来看,RCEP还不是最优和最先进的区域贸易协定。

四、新发展格局下中国推进东亚区域经贸合作的策略

中国政府提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”是非常及时且必要的。RCEP的签署为中国更顺畅融入国际大循环创造了良好的政策支持,也为东亚区域经贸合作打开了一扇畅通的大门。

首先,中国要处理好构建国内国际双循环新发展格局与促进东亚区域经贸合作的关系。中国要充分利用签署的RCEP协定,切实降低双边和诸边贸易投资壁垒,特别是运用好协定中的边界内措施。中国新发展格局的构建也需要高水平的规则标准,以国内大循环推动国际大循环、以国际大循环带动国内大循环格局的形成。RCEP所产生的贸易投资便利化将为中国在新时期构建开放型经济新体制和新发展格局提供巨大动力。

其次,RCEP签署将会强化东亚地区经济互联程度和区域价值链水平的提升。RCEP协定的落实为地区国家创造了更加通畅的区域发展的外部条件,中国提出的国际大循环能够与改善的外部环境顺畅的衔接,以此带动国内大循环的发展。协定落实不仅减少了各种交易成本,也降低了相关制度性成本,使东亚区域互联经济不断拓展和强化。中国将在该区域供应链的深化与结构升级上发挥越来越重要的作用,东亚区域价值链应该不断向产业创新链、数据价值链等高标准、高质量层次逐步打造“高端锁定”的格局重构。

再次,借助RCEP的签署,加快中日等双边自由贸易协定的谈判进程并推动尽早签署协定,以此提升东亚区域经贸合作的水平和广度。日本和韩国是东亚地区的发达经济体,已经签署的中韩FTA以及中日双边经贸关系的改善,能极大提升东亚区域经贸合作的质量。RCEP成员国积极推动多边主义、经济全球化和区域合作,这也将为中日经贸关系深度融合,并以此推进中日韩FTA谈判提供坚实的基础。

第四,中日韩三国尽快推动中日韩FTA早日达成。作为东亚区域最主要的三个经济体,尽早建成自由贸易区对三个国家产业价值链发展大有裨益。中日韩自由贸易协定将是建立在RCEP框架之上的高水平、高标准的协定,对提升东亚地区产业链水平将会起到重要作用。当然,三方自由贸易协定的谈判在很大程度上依赖于双边协定的谈判。中国正在努力构建新发展格局,以开放促改革,对高规格的区域贸易协定都秉持开放包容的态度,也将与日韩两国携手推动中日韩自由贸易协定早日达成。

第五,中国应积极倡导各国在发展区域经贸合作的基础上,继续深化改革全球多边贸易体系。在WTO改革停滞的背景下,区域经贸发展阻止了全球贸易体系加速碎片化的进程,未来RCEP和CPTPP等区域贸易协定的成功经验将会有助于WTO改革。当然,WTO多边机制的成功改革也有利于东亚区域经贸的深度合作,进而实现全球化体系的有效修复,这也是中国加快形成新发展格局所必需具备的外部经济环境。

 

 

(本文发表于《东北亚论坛》2021年第3期。此为缩减版,文中注释和部分观点的出处省略,具体详见原文。)

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