陈相秒:拜登政府南海政策的“隐藏逻辑和目标”

本文转载自:大国策智库(ID:statecraft)

作者:陈相秒,中国南海研究院副研究员。

来源:本文发表于新加坡《联合早报》,原文标题《拜登重建盟友关系处理南海问题》。

拜登政府上台百日,先后发布了《过渡时期国家安全战略指南》及《2021年度威胁评估》,同时来自民主、共和两党的资深参议员提出《2021年战略竞争法案》,美国新的对外战略轮廓渐渐浮现。
如一些观察家所预测,拜登政府的南海政策与其前两任有一脉相承之处,如保持常态化的航行自由行动、派遣航母展示实力等,但在一些看似雷同的行动背后,实则隐藏着截然不同的逻辑和目标。具体体现在几个方面:
第一,重建盟友关系成为美国新政府南海政策的首要任务。特朗普政府提出的“印太战略”声称将打造圈层、网状的同盟和伙伴关系网络,实则是“单打独斗”,在外交实践中与菲律宾、马来西亚等国龃龉不断,东盟多数成员国及日本、英国、欧盟及印度等区域内外国家和地区组织,对美自2017年以来的南海政策亦保持一定距离。
其中,作为美国在南海地区主要盟友的菲律宾,与特朗普政府涉南海问题的互动关系,在过去四年里渐行渐远,远不及奥巴马政府时期。杜特尔特政府一度因担心菲美南海互动将有损中菲经贸关系,而试图减少对美在南海部署和行动的支持和配合,不止一次表示将停止与美联合军演,还在2020年初提出终止菲美《部队访问协议》。
拜登上台百日,国务卿、国防部长、国家安全顾问等主要内阁成员,至少已四次重申《美菲共同防御条约》适用于南海。拜登政府将美菲军事同盟关系摆在首位的南海政策,赢得了菲方的积极回应。菲政府在“牛轭礁事件”发生后曾暗示将向美寻求帮助,而在此之前菲方声称“南海行为准则”不应影响第三方利益,这一立场与美主张高度吻合。
第二,一改特朗普政府一味追求冲突、对抗,拜登政府奉行的是在竞争重建领导力的南海政策。从2017年到2020年美在南海对中国的军事行动,既包含了侦察和试探底线的目的,同时也带有战场建设和战争准备的意味。美军四年中在南海部署了核潜艇、航母、战略轰炸机等攻击性力量,战机抵近中国大陆海岸线的距离也屡屡刷新纪录。
对抗、冲突是特朗普时期中美南海较量的主要特征。拜登政府领导下的美国并未放弃在南海遏制中国的意图,一如既往地强调以力量对比压倒性优势为主要内容的地区秩序主导权的重要性,并已两次在南海对中国开展所谓“航行自由行动”,数次派遣航母进入南海,其中包括一次双航母行动。
拜登本人在2月初公开声称,美国将与中国展开“极端竞争”而不是“完全冲突”。今年2月以来美国涉及南海问题的外交和前沿军事行动,体现出了这一“非冲突型极端竞争”的战略。
第三,拜登政府在南海问题上抛弃了单边主义,转而采取小多边主义。特朗普政府虽一再推动日、澳、英等介入南海问题,并重启四方安全对话,与越南等声索国保持密切互动,但其南海政策总体反映单边主义的原则,日、澳、印度对特朗普政府参与南海航行自由行动等单方面要求和强逼利诱并不待见。
较具代表性的是,2020年上半年马来西亚对美国借中马海上对峙之机,派遣军舰策应,马方公开回应拒绝。在去年8月的东盟外长会议和10月的美日印澳四国外长会议上,时任美国国务卿蓬佩奥大谈南海问题、力促各国建立联合阵线,但这些都只是特朗普政府借多边场合推行单边政策,难以引起各国共鸣。
 
譬如,蓬佩奥曾在东盟外长会议上,嘲讽东盟国家在对华问题上只说不做,缺乏实际行动,但东盟除越南外的多数国家,对于美方的这一单方面呼吁并不理睬。此例证明,美方实则是想把一厢情愿的构想,强加给各盟友和伙伴国,但往往难以奏效。
相比之下,拜登政府尤为注意协调各方立场。首次四国领导人峰会提及南海秩序面临挑战,美和日本及东盟国家的对话中,也多有讨论南海问题,但从会后发布内容看,显然侧重利用多边框架,形成以重叠利益诉求为重要基础的一致政策立场。其中,四方安全对话等小多边主义,是拜登政府处理南海问题的重要原则。
美保守派智库哈德逊研究所在2020年发表一份研究报告,称美赢得对苏联冷战的重要原因之一,是拥有数以百计的盟友,在同中国的竞争中,也应格外强调盟友和伙伴国的重要性。这份研究报告的结论概括了冷战的特点,也充满了冷战的思维。以恢复美国在南海及西太平洋地区秩序支配性地位为使命的拜登政府,正是循着这一传统的冷战思维,依托盟友和伙伴国的支持,以南海问题为重要着力点,组建针对中国的“亚洲小北约”。
未来,美国南海政策将随着新版《国家安全战略报告》等重要文件的出台,及海上行动部署的展开而渐渐明朗。可以料定的是,增加在菲常驻军力、在越等沿岸地区获取新的军事据点、将四方安全合作机制向南海扩展、对以“南海行为准则”磋商为重点的地区规则构建施加影响、向南海增派无人武器系统和海警力量、打造“美国-日本+”的竞争框架等等,都将是美国未来围绕南海问题的可能政策选项。
在拜登时代,南海可能会成为美发起对华新冷战在安全领域的主战场,而东盟因南海问题而分裂的态势将加剧。南海地缘政治竞争和海上争端引发的冲突,则势必更加充满挑战和不确定性。

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