兰德公司：如何将基建投资转化为美国“韧性”

兰德公司近日发表题为《将基础设施投资转化为韧性的新思路》的文章，作者为该公司高级政策研究员、公共卫生与环境政策项目主任本杰明·李·普雷斯顿，工程师米歇尔·米罗，以及高级政策研究员安德鲁·劳兰。三位专家认为，美国基础设施长期受困于“韧性赤字”，新的变革与威胁又带来新的基建挑战，美国需要通过顶层设计制定一套全方位的基建行动方案。

文章提到，所谓基础设施“韧性”主要指防御破坏性事件的能力。加大对这种能力的投资，可从避免损失的角度产出红利。今年以来，美国先后发生5月的主要输油管道遭网络攻击事件，以及2月的得克萨斯州电网大面积崩溃事件。2017年的“玛丽亚”飓风曾对波多黎各造成持续影响。这些灾难都反映出美国在基础设施韧性方面存在不足，并凸显一个事实，即美国大部分基础设施是在基于过时假设和缺乏未来风险评估的前提下建造的。

文章称，美国打算推进的国内基础设施历史性投资，背景正是国内公路、桥梁和其他公共服务资源长期受困于“韧性赤字”局面。在基础设施领域，无论是已经发生的快速变革，还是日益多样的威胁形式，都使得美国面临的韧性挑战持续增加。

|  美国加利福尼亚州旧金山金门大桥（视觉中国）

文章认为，要应对这些挑战需要投入大量基建资金，并且认真思考如何使用，将投资真正转化为基础设施韧性。为此，文章建议从四个方面进行思考。

第一，设计一个优先投资重要基础设施的国家框架。这个框架可以将关系国家安全与繁荣的重要基础设施列为国家投资优先事项，并平衡相关投资的分配，使它们能够惠及城乡、贫富和少数族裔等不同群体。要建立这种框架，需要制定可行的优先投资次序标准，并让下游相关方能够参与到对基础设施服务表现的评估当中。

文章提及，美国联邦紧急措施署（FEMA）的“建立韧性基础设施和社区”计划（BRIC）目前有一套标准，用来确定防灾减灾项目的功效。可将这类标准在联邦投资计划中扩大，明确形成能够为美国民众福祉提供支持的优先事项序列，这可能对引导美基础设施韧性建设起到重要作用。

第二，重新思考未来基础设施的设计规划。这一考虑的目的是要更好地为应对当前和未来的威胁做准备，增加处理问题的灵活性和备选项。文章提到，美国的基础设施虽具备一定承压能力，但事实证明它们经常遭遇承压“极限”。从新奥尔良溃堤到墨西哥湾漏油事件，灾难的发生经常与基础设施功能失效相关。只有降低失效风险，才能降低灾难升级的风险。

文章认为，美国目前仍缺乏对基础设施韧性建设的规则、标准和认证设计。必须完善这些机制，方能将关于韧性建设的讨论转化为有意义的行动。此外，美国还需努力跟上目前基建领域发展变革的速度，跟上环境、技术和社会更新的速度。

第三，加强公共部门和私营部门之间协调。韧性建设需要若干能力介入，涵盖能力建设、规则标准制定、威胁预判、紧急响应及长期恢复等不同领域。在联邦政府一级，这些能力部分集中于国土安全部的各个机构。但归根到底，韧性建设是一项共同责任。

文章强调，韧性构建涉及联邦、州及地方等多层机构与企业、非营利组织的合作。为避免重复建设，确保资源分配公平，在各方之间加强协调非常必要。

第四，建立一个国家基础设施情况监督系统。文章称，虽然像新冠疫情这样的国家紧急状态十分罕见，但美国基础设施也经常会受到极端天气、网络攻击、生产事故和国内恐怖主义等风险影响。美国国土安全部国家风险管理中心（NRMC）已将55项“国家关键职能”（NCFs）作为管理基础设施风险的工具。这些职能涵盖从医疗到电力、供水再到执法等各类重要的基础设施服务领域。在新冠疫情期间，它们被用来监控风险和预测防疫工作成效，未来，它们也可转用于飓风、气候变化等其他威胁。

文章认为，美国的当务之急是将强烈的“建设愿景”转化为有意义的行动。美国灾害预测、防护和复原能力已不能适应当前灾害数量和威胁的多样化程度。当前的基建投资将在未来几十年间加强美国的韧性。而要确保这些投资能够在不断变化的威胁中持续保护美国，必须让建设理念超越过去局限。