【GCCS译文】兰德报告:印太地区应对中美竞争的区域对策(6000字)

作者:GCCS
本文转载自:香港中文大学深圳高研院(ID:CUHKSZGCCS)

翻   译:周宇笛    王品一

2021

06·21

编者按

近年来,美国政府高层和专家将中美长期战略竞争分辨为两个核心议题:一是应如何评估中美的表现及提升美国的总体实力?二是哪个国家在印太地区更有影响力?就此,兰德智库空军计划(RAND Project AIR FORCE, PAF)在5月24日发布了以“Regional Responses to U.S.-China Competition in the Indo-Pacific: India”为主题的系列研究报告,对理解目前美国的印太战略部署有着一定的意义。GCCS特组织翻译,供读者品读。

【GCCS译文】兰德报告:印太地区应对中美竞争的区域对策(6000字)

图源:RAND Corporation

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一、总体研究目的与问题

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兰德智库最新的报告

集中解决了几个方面的问题:

1)什么是大国竞争的影响力?以及中美两国目前各自的影响力如何?

2)美国和中国在印太地区到底争夺什么?预测关于哪些国家的竞争最为激烈?

3)该地区的国家如何看待美国和中国对各自的影响?这与中国的观点有何不同?

4)美国如何才能更好地与东南亚的盟友国和伙伴合作?

研究报告总体的核心结论是:

  • 中美两国有不同的优势和竞争方式,但两国均不可能在印太地区的影响力竞争中“完全胜出”;

  • 美国对澳大利亚、印度、日本和菲律宾的影响力大于对印度尼西亚、马来西亚、泰国和越南的影响力;

  • 印太区域国家普遍认为美国有更大的外交和军事影响力,而中国有更强的经济影响力;

  • 东南亚国家将经济发展置于国防事项之上,它们普遍更担忧中国的经济影响力,而非中国的军事威胁;

  • 中国可以使用其经济影响力实现多种目标,包括削弱美国的军事影响力。相比之下,没有证据表明东盟(ASEAN)国家认为美国的军事影响力能够制衡中国的经济影响力;

  • 印太地区的国家与美国有更多的共同利益,但中国有更多可以用来应对东南亚的方式,包括更多的激励(胡萝卜)和强制行动措施(大棒);

  • 印太地区的国家不愿在美国和中国之间做出选择,如果被迫选择,它们可能不会站在美国一边。这种伙伴联盟可能是脆弱且不完整的;

  • 美国应更有效地同盟友国进行合作,延续直接的双边合作,且仍需同澳大利亚、印度和日本对东南亚进行更多协商;

  • 与盟友国合作并让第三国参与进来,这为美国带来了四项主要益处:(1)集中资源,(2)促进那些利用独特盟友国关系的劳动分工,(3)在美国无法全面接触的国家中加强对抗中国行动的影响,(4)在不要求该地区国家明确与美国结盟的情况下(当该地区国家持谨慎态度时)实现美国的目标;

  • 美国需面临五个主要挑战:(1)美国政府流程和偏见倾向于进行双边努力,而非引入第三国参与合作;(2)美国主流叙事倾向于从双边角度描述中美竞争,而没有考虑盟国和伙伴的贡献;(3)亚太地区国家寻求与美国建立独特且独立的关系,因此美国与盟友国和伙伴之间存在利益分歧;(4)中国对盟友和合作伙伴的影响可能会削弱这些国家与美国协调的能力和意愿;(5)美国盟国和伙伴的计划和预算周期不同,这会使协调或联合计划的制定复杂化。

研究报告总体的核心建议是:

  • 制定清单,列出美国在每个地区(包括印太地区)的目标和优先与中国竞争的国家,以实现政府间的整体竞争;

  • 发展有针对性的非军事手段以对抗中国在印太地区的经济影响力;

  • 改进那些由美国军事和安全合作为地区国家带来经济利益和价值的公众信息;

  • 通过强化宣传盟国和伙伴的共同努力和贡献,优化美国对中美竞争的公众资讯;

  • 加强同印尼、马来西亚、泰国和越南的防务活动(中国对这四个国家的影响力与日俱增);

  • 与澳大利亚、印度和日本协商并分享美国在印太地区的接触目标、计划和活动,并在国防部内部建立有关这些协商的底线;

  • 拓展机构能力建设以深化共同安全利益;

  • 避免主要以中美竞争条款为框架同亚太地区国家进行活动;考虑以创造性的方式设计合作以实现类似的目标,同时避免要求合作伙伴在美国和中国之间做出选择;

  • 启动试点项目从而发展五年安全合作计划,包括印度尼西亚或马来西亚同美国空军和澳大利亚皇家空军之间的合作,以及菲律宾或越南同美国空军和日本航空自卫队之间的合作;

  • 鼓励印尼参与多边海空活动,加强在南海和纳土纳群岛等地区的军事活动;

  • 通过促使马来西亚加入“五国防卫计划”(Five Power Defense Arrangements),提出美国空军与马来西亚接触的新途径;

  • 努力保持在泰国的乌塔堡机场的优先访问和使用权(该机场为东南亚的最大机场之一);

  • 利用美国与越南国防部的高级接触,强调常规化服务对服务合作(service-to-service cooperation)的重要性;

  • 澳大利亚应制定扩大“部队态势倡议”(the Force Posture Initiatives)中的“加强空中合作”(the Enhanced Air Cooperation)的部分选项,并考虑在澳大利亚北部轮流部署美国空军轰炸机。

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二、以具体国家为单位的研究结论

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图源:网络

印度

对印度研究的核心发现:

  • “不结盟”的概念并没有随着冷战而消亡。现在,印度更常用“战略自治”(strategic autonomy)这样的术语来描述这个概念,但即使在2020年与中国发生重大边界冲突之后,印度仍然强烈反对任何将自己视为次级伙伴的伙伴关系;

  • 印度将中国视为其最重要的长期竞争对手,印度领导人尤其关心中国与巴基斯坦的战略伙伴关系,而巴基斯坦是印度的短期对手。但这并不意味着印度政府有很大意向同中国对抗——尤其是在印度洋地区以外的地区;

  • 印度和美国的关系在过去二十年来持续升温,但许多互不信任依然存在。美国将不得不耐心地克服这种不信任;

  • 美国安保互动计划中的许多条款在印度遭遇制度性障碍,包括军事经费低,不为快速决策而设计的安全决策官僚机构,以及基于临时而非理论基础制定安全政策的倾向。

对印度研究的重要建议:

  • 加强对人道主义援助和救灾任务的重视;这可能是收获参与度的最有经济效益的途径;

  • 加强美印在网络战和电子战领域的合作(尽管印度有略带欺骗性的信息技术强国的名头,印度尚未做好准备应对电子威胁);

  • 鼓励印度与美国盟友(例如澳大利亚和日本)以及新兴伙伴(如印度尼西亚和新加坡)加强合作和接触;

  • 增加军事教育项目;

  • 鼓励印度增强其在印太地区的存在感,包括参与多边空中和海上活动,并在南中国海开展行动,但要注意需适度参与;

  • 与印度分享卫星情报和其他信息,包括中国在有争议的喜马拉雅地区的行动,例如加勒万河谷(Galwan Valley)、洞朗高原(Doklam Plateau)以及其他需要的地方;

  • 接受印度对“战略自治”的执念。任何让印度做出比自己希望的更快行动的努力都可能会适得其反;

  • 在做出影响印度利益的决定之前,先同印度协商;

  • 加强海事领域的参与意识;

  • 寻求与印度合作的机会以防止中国的政治干预和影响行动,包括网络领域。

印度尼西亚

对印度尼西亚研究的核心发现:

  • 对于中国寻求区域主导地位的雄心大志,和其为实现野心违反国际规章的意愿,印尼和美国都深感担忧。然而,两国都倾向于选择让中国遵守全球准则的战略,而非基于军事对抗的战略;

  • 印尼仍然对其战略家所谓的集团持强烈反对态度,对任何外国势力的意图都持高度怀疑态度;

  • 印尼将中国视为其唯一现实的近期军事敌人,特别是在南海附近的纳土纳群岛(Natuna Islands)问题上可能发生军事对抗。但由于军事实力的不平衡,以及中国巨大的经济影响力,印尼极少有军事对抗的意愿;

  • 美国安全协议的许多条款将在印尼遭遇制度性障碍,包括军事经费低,不为快速决策而设计的安全决策官僚机构,以及基于临时而非理论基础制定安全政策的倾向。

对印度尼西亚研究的重要建议:

  • 美国政府需要接受印尼坚定的不结盟意愿,这意味着美国在实践中应避免某些可能使印尼认为迫使其成为事实联盟的行动:例如,在印尼可能更愿意在措辞上保持平衡的情况下高调宣传同美国的安全合作;

  • 美国政府应特别注意磋商和礼仪。在印尼与美方的任何会晤中,谈判人员口中的“成果”可能包括礼节性拜访、官方游行或展示,以及任何其他礼节性展示等;

  • 美国政府应重新审视有关船员名单的法律问题。与大多数其他国家不同,美国拒绝提供停靠在印尼港口的美国海军舰艇的船员名单;

  • 国防部和美国空军应加强对人道主义援助和救灾任务的重视,这是印度尼西亚国家军事原则的核心任务。人道主义援助和救灾任务提升了互用性,不会影响印尼的不结盟地位,而且可适用于多边演习;

  • 美国国防部和空军应加强美印尼在网络和电子战领域的合作。印尼陆军目前在网络领域的势力明显领先于其空军,该领域可能恰恰适合美国空军介入其中;

  • 美国国防部和空军应鼓励印尼增加其在印太地区的存在感,包括参与多边空中和海上活动,并在南中国海开展行动,但要注意需适度参与。

日本

日本研究的核心发现:

  • 在接下来的五到十年里,美日同盟对日本十分重要。相比之下,日本与中国的防务接触实际上几乎不存在,而且可能在可预见的未来仍将保持现状;

  • 日本的整体形象在东南亚基本上是积极的,日本应该更多地同东盟国家接触,这一主张得到了印度尼西亚、菲律宾和越南等国的高度接受;

  • 无论是对美日集团还是国家个体而言,美国和日本都通过向东盟国家提供外交、法律等支持的方式加强了东盟国家的独立和联合自治;都协助这些国家发展监测和监督其水域和领空的能力;都加强应对自然灾害的恢复能力(以及其他措施),这些努力将有助于形成美国、日本和东盟的共同价值观和利益;

  • 有迹象表明,该地区正朝着更接受美日安全与防务合作的方向发展,合作领域可能包括应对与中国因领土和/或海洋主权争议从而加剧与主要地区国家之间的紧张关系,包括与印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和越南等。

日本研究的重要建议:

  • 美国政府应该考虑与日本在东南亚加强防务安全合作,需要理解借助美日同盟在东南亚与中国竞争是为了“和平胜利”,而非试图把东南亚国家作为同中国一战的盾牌。应共同制定一个以东盟为中心地位的,以及自主的、具有能力和弹性价值的政策框架,这些方面会引起东南亚各国的兴趣;

  • 美国国防部和空军应考虑在东南亚建立《美日安全合作框架》,以协助应对人道主义灾难、跨国非政府威胁以及空中和海上主权问题。在可能的情况下,考虑与日本合作以集中应对东南亚的危机,规划并实施人道主义援助和救灾行动;

  • 美国国防部和空军应考虑扩展美国和日本在东南亚国家的专业军事教育机会,并探索与日本合作的机会,通过重点提高伙伴能力的援助项目建设地区军队;

  • 美国国防部和空军应考虑共享信息,同时关注领空和海事空间的国际法律,从而公开强调中国在南中国海和其他地方的问题行为,并强调东盟国家应有的权利和政策选择。

新加坡

新加坡研究的核心发现:

  • 新加坡虽小,但在经济和政治方面上具有影响力,深入参与了东盟的区域事务。虽然新加坡在区域经济、外交和安全政策问题上提倡“东盟中心地位”,但它也在多方面扩大了与东盟成员国之外国家的接触;

  • 印太地区安全架构在过去十年间发生了重大变化,该区域正逐渐发展出一个超越了以往与美国“中心辐射型”(hub-and-spoke)双边安全联盟体系;

  • 作为美国的重要安全伙伴之一,新加坡正在独立行动以寻求广泛的安全联系。新加坡同澳大利亚和印度有着重要的伙伴关系,与中国和日本的安全关系也在不断加强;

  • 新加坡在亚太地区的介入为美国带来了机遇和挑战,机遇的重要性持续大于挑战。尤其是对于美国国防部和空军而言,在与新加坡的区域伙伴合作中创新地运用实际手段或软实力等方面,都面临着新的机遇和挑战。

新加坡研究的重要建议:

  • 太平洋空军和美国空军应该逐步加强关于安全援助和实操交流(训练、演习、军售)等方面的既有途径;应在人道主义援助、救灾以及其他传统和非传统安保活动上与新加坡合作;

  • 联合部队应进一步加强美国和新加坡在太空、先进网络、电子战以及指挥、控制、通信、计算机、情报、监视和侦察等领域的合作;应加强美国和新加坡在人工智能等先进能力的研究和开发方面的合作;

  • 美国政府应继续鼓励新加坡同澳大利亚和日本等其他美国盟友、以及同印度和印度尼西亚等新兴伙伴加强合作和接触;

  • 美国政府应有意寻求与新加坡合作的机会,以对抗中国的政治干预和影响行动。同时,美国政府应该与新加坡合作,公开强调中国在南中国海和其他地方的问题行为。

越南

越南研究的核心发现:

  • 相比于美国,中国在越南的影响力仍占据优势,是越南绕不开的合作伙伴。越南的首要任务是继续保持与中国的积极关系;

  • 尽管美国在外交和政治领域处于领先地位,同时也在安全和军事领域明显领先,但是中国在经济上占据主导地位;

  • 随着中国在南海问题(SCS)上坚持其广泛和同越南部分重叠的主权主张,与中国尖锐的双边挑战似乎促使越南领导层考虑升级美国与越南的伙伴关系,这是趋势所向;

  • 如果紧张局势达到临界点或开始武装冲突,美国与越南的关系可能会进一步提升,尤其是在安全领域中;但实际上,除非南海局势出现重大转折,否则很难想象越南如何亲近美国而非中国。

越南研究的重要建议:

  • 美国应考虑深化与越南的互动并将其常态化,优先考虑质量而非数量;

  • 美国应该表现出与中国“一带一路”倡议竞争的决心,帮助越南逃离遭受亲中国家的包围;

  • 美国政府高层与越南的关系应有条不紊地展开,比如允许越南领导人就中国的行为以及与美国合作的好处等问题上得出自己的结论。如果在中美竞争升温之际声明或暗示越南必须做出选择,只会适得其反;

  • 联合部队应继续与其盟友和伙伴合作,并通过它们找到关键目标的互补领域,避免在越南相关问题上重复努力;

  • 在与越南国防部进行高层访问中,美国空军应敦促服务对服务合作(service-to-service cooperation)成为惯例,把未来合作中断的可能性降到最低;

  • 美国空军应该寻找机会,建设起越南防空部队(VAD-AF)的机构能力,尤其是通过支持职能以尽可能产生持久收益;同时,由于越南防空部队在基地出现会带来敏感性问题,也许美国空军可以建议在其他非军事地点开展合作活动。

澳大利亚和新西兰

关于澳大利亚的核心发现:

  • 澳大利亚将与美国的联盟视为其安全政策的基石,认为加强与美国的联盟有助于确保其在地区安全环境中能力的发挥。但中国愈发强硬的行为,包括干涉澳大利亚政治,正在使得这种环境日益复杂;

  • 中国是澳大利亚主要的经济伙伴和贸易伙伴,尽管澳大利亚反对中国的影响和干涉,但澳大利亚希望与中国保持稳定的关系;

  • 澳大利亚越来越担心中国崛起的实力和影响力会动摇其在印太地区的地位。澳大利亚的目标是收复失地,尤其在太平洋岛屿范围内。澳方正在加强其影响力,以对抗中国在该地区日益增长的影响力,并成为该地区首选的合作伙伴。

关于新西兰的核心发现:

  • 自2007年自由贸易协定签订后,新西兰持续受益于与中国不断发展的经济关系,但它面临着与中国日益增长的实力和影响力有关的挑战。新西兰还一直关切区域和全球秩序的持久性,这是其安全与繁荣的基础;

  • 新西兰通过2010年签订的《惠灵顿宣言》来加强与美国的安全联系,对中国崛起作出相关回应。此外,新西兰正不断完成区域拓展,尤其加强了与太平洋岛屿的接触。

澳大利亚和新西兰的重要建议:

  • 太平洋空军和美国空军应制定加强空中合作的方案,并考虑向澳大利亚北部轮流部署美国空军轰炸机;太平洋空军和美国空军应致力于更好地了解澳大利亚和新西兰的双边接触计划,尤其是在日常培训、交流、演练、机构能力建设以及基础设施投资方面,并酌情强化协调和化解冲突的机制;

  • 联合部队应进一步加强美澳和美新在太空领域的合作,深化美澳在网络和电子战领域的合作;应加强与澳大利亚在研究和发展先进能力方面的合作,探寻共同发展两国能力的方案,双方都应为此提供财政资源和人力资源;

  • 美国政府应继续支持澳大利亚和新西兰在太平洋地区发挥领导作用(特别是在美拉尼西亚和玻利尼西亚),继续鼓励澳大利亚与美国其他盟友(如日本、韩国),以及新兴伙伴(如印度和印度尼西亚)加强合作和接触。

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