亚马逊的“避税”风波与全球最低税率:来自西方政府的制裁

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本文原载于《外交政策》。文|爱德华·奥尔登(Edward Alden)翻译:龚思量

自2018年,西雅图市议会试图让包括亚马逊和星巴克在内的超级公司来支付“被挤出市场的居民”的可负担性住房以来,亚马逊和政府的斗争就一发不可收拾。亚马逊通过表示要将工作岗位迁出西雅图的做法,让政府不得不取消这项新的税收。事实上,将工作岗位和公司设立迁出美国,寻找到低税收的“海外据点”一直是这些超级公司惯用的避税手段。而近期拜登政府则提出了一个新的全球最低税率:21%,以此来对在海外注册或申报利润的公司收税;另一方面,欧洲政府也希望从苹果、脸书和谷歌等美国公司在欧洲赚取的利润中分得更大的份额。毫无疑问,此举可能会引起大量公司的反对,而双方就这一问题能否达成一致,新税收将会为当地的社区带来怎样的回报,这些都将成为未来的重要问题。作者爱德华·奥尔登(Edward Alden)是西华盛顿大学罗斯特聘访问教授,外交关系委员会高级研究员

本文原载于《外交政策》。
文|爱德华·奥尔登(Edward Alden)
亚马逊的“避税”风波与全球最低税率:来自西方政府的制裁2020年12月2日,美国纽约曼哈顿,亚马逊员工在当地社区的组织下进行了游行示威,大批员工抗议配送工作压力太大但薪酬却没跟上。

2018年春天,西雅图市议会试图迫使一些世界上最有价值的公司,帮助支付那些被亚马逊和星巴克的百万富翁军团“挤出市场的居民”的可负担性住房。这项法案获得了一致通过,通过向年收入超过2000万美元的公司征税,议会每年可以筹集到约4700万美元的资金。这笔钱本应为西雅图这个“拥有仅次于旧金山和纽约的美国最大无家可归人口的城市”提供可负担性住房和其他服务。

但此举引起了亚马逊的愤怒,该公司当年没有向美国联邦政府或其家乡华盛顿州缴纳过一分钱的公司税。该公司带头成立了一个商业联盟,迅速筹集了30多万美元来游说政府推翻这项新税收。亚马逊宣布,它将停止在市中心建造一座办公大楼,并发出一个明确的信号,表示它准备将工作岗位迁出西雅图。为了给亚马逊建设第二个总部的项目提供最大的税收优惠,各州之间展开了一场大肆宣传的竞标战。信息很明确:如果西雅图对亚马逊加税,该公司也能找到更友好的地方。该法案通过后不到一个月,西雅图市议会就以7票赞成、2票反对的结果取消了这项新税收。

西雅图的税收斗争似乎是一个本地故事,但它现在正在一个更大的舞台上发生。美国总统拜登提议大幅提高公司税,以支付其2.3万亿美元的 “美国就业计划”,该计划将为大规模推动全国的基础设施建设提供资金。民意调查显示,通过增加公司税为基础设施法案提供资金的做法非常受欢迎,有三分之二的选民表示支持。如果他成功了,拜登可以扭转几十年来企业税只减不增,使政府缺乏急需的收入的趋势。

但是,就像西雅图的亚马逊一样,美国公司仍有一张王牌在手。他们可以通过将投资、工作和利润转移到海外的低税率地区,即用他们的钱来投票。这种威胁是几十年来世界各地的公司税一直在下降的主要原因。1980年,公司税率平均超过40%;到2020年,全球平均税率已经下降了近一半,不到24%。自上世纪80年代中期以来,美国就没有削减过企业税。2017年,时任总统的特朗普签署了一项法案,将美国最高企业税税率从35%降至21%。拜登现在提议将其推高至28%,并堵住使许多大公司可以避免支付接近整体税率的费用的漏洞。该计划预计将在15年内筹集2.5万亿美元,足以用于重建道路、桥梁和学校,以及拜登基础设施法案中所要求的高速宽带的扩建。

全球战线是对公司征税的斗争真正变得有趣的地方。假设拜登能够让美国国会通过增税(面对共和党的反对,这一点还不确定),那么他能够阻止亚马逊用来吓唬西雅图市议会的那种资本外逃讹诈的唯一方法,就是让世界其他地方也加入进来。这正是政府现在正在努力做的事情。经过几十年的公司税下降,成功的机会看起来从未如此之大。

本月早些时候,美国财政部长耶伦(Janet Yellen)支持在全球范围内对企业征收最低税率的想法,呼吁结束“长达30年的企业税率争夺战”。美国第一次真正地接受了经济合作与发展组织(OECD)的建议,该组织希望建立一个统一战线,以阻止偷税公司挑动一个国家来对抗另一个国家。耶伦说:“税收计划鼓励全世界放弃这个游戏。”

全球避税已成为许多全球最富有公司的常态。随着经济的引擎从实体商品转向数字交易,已有几十年历史的全球税收合作协议的基础已经崩溃。关于公司税的国际制度可以追溯到20世纪20年代命运多舛的国际联盟。该联盟制定了以公司注册地为基础征税的规范,并保护公司免受双重征税:通过双重征税,多个政府可能对同一种收入征税。美国很久以前就扩展了这些保障措施,允许公司无限期推迟支付海外收入的税款。

这些措施旨在保护公司不受掠夺性政府的影响;今天,问题恰恰相反–政府必须找到一种方法来保护其收入基础不受掠夺性公司的影响。技术、制药和其他公司的知识产权是最有价值的资产,而物理位置的重要性要小得多,这些公司已经变得特别擅长这种操作。今天,美国跨国公司保存利润的前10个地点中有7个是避税天堂,包括百慕大、开曼群岛、爱尔兰、卢森堡和荷兰。虽然其中一些地方,如爱尔兰,拥有实际的公司办公室和生产设施,但大多数地方只是方便报告在其他地方赚取的利润,从而逃避税收。这导致了一些奇怪的金融反常现象:卢森堡只有60万人口,但收到的所谓外国直接投资与美国一样多。其中大部分投资资金,是通过卢森堡的实体来实现税收最小化的目的。

为了扭转这一延续了几十年的趋势,拜登政府正在推动一个新的全球最低税率:21%,这仍然远低于美国提议的28%的税率。在实践中,这意味着一家总部设在美国的公司在免税的百慕大登记利润时,将被美国政府征收21%的税款,而那些在低税率的爱尔兰登记利润的公司则必须补足12.5%的税收差额。来自20国集团经济体的财政部长们正在就一项协议进行谈判,目标是在6月达成协议。大多数欧洲国家已经采取了许多,这是近十年来经合组织和欧盟自身努力打击内部避税行为的结果。跨过终点线并不容易,难点包括全球最低税率应该定在多高,以及如何对待数字巨头,欧洲人希望从苹果、脸书和谷歌等美国公司在欧洲赚取的利润中分得更大的份额。特朗普政府曾就这一问题,威胁对法国和其他国家进行贸易制裁;但拜登团队赞成提高税率,只要不单独针对美国数字公司。

亚马逊的“避税”风波与全球最低税率:来自西方政府的制裁美国新泽西州卡尼亚马逊仓库

当然,有充分的理由来押注这一改革不会成功。在2017年共和党领导的税制改革中,特朗普承诺,他将打击在国外逃税的公司,并表示会将总税率从35%削减到21%,吸引大量投资涌入美国。相反,尽管2018财年增长强劲,但当年的企业税收收入下降了31%,这是有史以来最大的年度降幅,外国投资也没有明显增加。
拜登的法案试图避免这些陷阱。认识到其他国家可能不愿意签署全球最低税率,他的提案将通过拒绝对“那些向低税率地区的实体支付款项的公司”进行税收减免来为该提案提供支持,他将对那些拒绝采用全球最低税率的国家采取同样的措施。拜登政府还决心修补与盟国的关系,其中德国和法国尤其渴望跨越税收谈判的终点线。拜登的新提议甚至受到了荷兰等受益于现行制度的国家的热烈欢迎。美国前财政部长萨默斯(Larry Summers)同样是个现实主义者,他上周告诉外交关系委员会,耶伦的提议是“一个强有力的方法”,“有很大的成功机会”。他说,是时候“把税务合作问题提上最紧急的议事日程了,这在以前是从来没有过的”。
美国公司自然在进行反击,而这场税收斗争将是对它们在拜登的华盛顿有多大影响力的考验。美国首席执行官组织“商业圆桌会议”说,提高公司税“将使美国作为一个做生意的地方失去竞争力,使美国公司在全球失去竞争力”。在对该组织的企业成员的调查中,98%的人说这将损害他们的竞争力。但企业的立场比这种反对暗示的更为微妙。公司担心他们的相对地位;如果外国竞争者享受了他们被拒绝的税收减免或补贴,这可能构成严重的不利因素。商业圆桌会议没有直接反对全球最低税率,而是表示美国的任何最低税率都应该通过国际协议制定,并与其他国家保持一致。
一些公司将欢迎这种新方法。虽然抨击众所周知的贪婪公司很容易,但公司对其股东的义务和市场竞争的无情压力使许多公司除了追求最积极的税收策略外别无选择。关闭这些大门的国际合作将迫使公司找到其他更健康的竞争方式。正如耶伦所说:“美国的竞争将取决于我们能否培养优秀工人、尖端研究和提供最先进的基础设施,而不是关于我们的税率是否比百慕大或瑞士低。”事实上,亚马逊首席执行官杰夫·贝索斯(Jeff Bezos)已经走在了前面,他表示他的公司将支持增加企业税,以支付基础设施费用,这显然将有利于其庞大的分销网络。虽然亚马逊受全球最低税的影响不大,但拜登的提案还要求对收入超过20亿美元的公司征收最低15%的税,这一措施将直接针对亚马逊。
多年来,企业一直能够通过挑拨一个国家与另一个国家的关系来抵制增税,现在趋势似乎终于开始逆转。在西雅图,亚马逊可能已经赢得了这场战斗,但看起来正在输掉这场(更大的)战争。该公司为2019年的城市选举提供了150万美元,以努力建立一个更有利于商业的板块,但它输得很惨。去年,新成立的西雅图市议会通过了一个比之前更大的企业税上调计划。亚马逊也进行了反击,但这次没有那么强硬。今年早些时候,该公司承诺将花费多达20亿美元来帮助该市处理其巨大的无家可归问题。在面临同样城市士绅化(gentrification)和无家可归问题的旧金山湾区,苹果、脸书和谷歌也都承诺提供资金来应对公众压力。
也许,对我们而言,希望美国处于一个新时代的风口并不过分,在这个新时代里,美国公司再次开始对这个国家和那些让他们获得如此大利润的社区产生更深的兴趣。

(翻译:龚思量)

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