杨怡爽:为什么莫迪政府会“越改革越强硬”?

作者:杨怡爽

本文转载自:中印大同网(ID:chindianet)

杨怡爽:为什么莫迪政府会“越改革越强硬”?

作者 | 杨怡爽(云南财经大学印度洋地区研究中心副教授)

1  矛盾的印度政府

 2019年大选的结果,对于印度国内许多支持经济改革和市场开放的人来说曾经是一个重大打击。因为他们相信,由于莫迪第一任期内的改革未能获得预想中的成功,印度经济再度受到高失业率和高通胀的压力,为了保住政治地位和选举胜利,曾经的改革者和新自由主义经济政策的奉行者莫迪已经变成一个歇斯底里的印度教特性(hindutva)战士。2019年莫迪政府再度当选后的几个月中出台的政策好像印证了这种观点,印控克什米尔特殊地位的宪法370条,推动公民权修正案和重建罗摩神庙这样印度教民族主义诉求鲜明的议程引发了巨大的争议,也让右翼印度民族势力欢欣鼓舞。
但接下来的事却让深信莫迪已经主打政治牌、放弃改革承诺的人们觉得惊讶。在2019年9月,莫迪政府大幅降低企业所得税,2020年3月施压印度最高法院减少土地征用限制,2020年8月推出农业法改革,2020年9月通过劳动和就业法改革。这些改革均涉及到印度经济改革的核心问题,并且其中许多议题是在莫迪第一任期内受阻或未能成功推进的改革。2021年2月,印度政府又出台了印度联邦预算(2020-2021)。这份预算案的重点包括了更深入和彻底的公共部门公司(PSUs)私有化、更多的基础设施建设投资和更积极就业创造,尽管褒贬不一,但印度国内舆论普遍认为这份预算案表达了非常强烈的改革决心。
但同样地,认为莫迪依然在坚持改革的人也不得不承认,在推出这些改革计划的同时,印人党政府并没有变得宽容开明,对内打压反对派,漠视少数族群利益,公然煽动社群之间的仇恨,并且更热衷于贩卖反现代、反智的印度教特性政策极端价值观,对外侵略性增强,试图通过大国平衡外交围堵中国。而在经济方面,哪怕在推动改革的同时,莫迪政府也表现出了更强的贸易保护主义,例如在2020年中印关系恶化后抵制中国货和限制中国投资,2020年5月推出“自力更生(Atmanirbhar Bhara)”计划,年末退出RCEP谈判,甚至与美国的贸易关系都充满磕磕绊绊。从整体上看,印度中央政府的行动模式变得越发强硬、鲁莽,不计后果,甚至连上述诸多改革政策出台的过程也是如此,类似“废币”式的“突袭”模式越来越普遍,许多政策没有留给相关方进一步探讨和参与的空间和时间便直接推出。

杨怡爽:为什么莫迪政府会“越改革越强硬”?

莫迪政府这种“人格分裂”特征会让人迷惑不已。传统上认为,一个亲市场的政府应当会变得越来越开明和开放,而在莫迪政府身上,号召“更小国家”和支持全面私有化的新自由主义和保守极端的民族主义、民粹主义却并行不悖。
如何解释这种现象?我们当然可以认为,莫迪本来就有多副面孔,他依靠宣传印度教民族主义来换取印人党母体国民志愿服务团和同盟家族这样的右翼势力支持,依靠表现出虔诚来吸引传统保守的印度教社群,依靠推出各种让人眼花缭乱的改革博取工商集团和各路资本的欢心,所有的一切不过是印人党为了赢得选举而拿出的策略;同样,我们也可以认为,印度中央政府的行为之所以显得越来越独断,是因为如今的印人党已经是真正意义上的单一大党,对议会上下院的有力控制可以让他们在出台有争议的政策时阻力降低,与此同时,法院在多年的渗透和刻意的政治挤压之下,已经丧失了在关键议题上挑战政府决策的勇气和能力,印度最高法院在罗摩神庙之争和新农法争议中的表现已经充分说明了这一点。但是,这些解释依然没有能回答这样一个问题,为什么一个在疫情和经济下行压力下还试图坚持改革的政府,同时也内外政策上变得越来越偏激?

2  争议和妥协

一种可能的解释是:印人党和其母体国民志愿服务团之间存在着深刻分歧。国民志愿服务团及同盟家族的民族主义经济思想与印人党政府“建立利于市场的政府”的新自由主义经济政策的方向从根本上相悖。在瓦杰帕伊的时代,印人党和国民志愿服务团之间的这种矛盾极为尖锐。
一方面当时的印人党并没有获得如今的压倒性优势,联合政府内部许多人并不支持国民志愿服务团意识形态.另一方面,当时的印人党看到了国大党的市场改革赢得的支持,因此也试图通过开放和经济增长来扩大民意基础,因此推出了一系列吸引外资和淘汰国内落后产能的措施,但这却引发了国民志愿服务团及其经济分支斯瓦德西(自治)觉醒阵线的强烈反对。双方的冲突一度被认为是不可弥合的,并且还损害了印人党的选举基础。
我们很难在莫迪的时代看到双方发生这种公开的尖锐对立。在莫迪执政期间,国民志愿服务团和印人党政府之间一旦在政策走向上出现矛盾,往往会通过闭门会议的方式调解争端,通过相互妥协让步的方式解决问题。这种模式有助于双方保持密切合作,而印人党之所以能在近十年内发展如此迅速,不得不说正是得益于这种合作。
然而,既然双方在经济意识形态上的分歧重大,仅仅通过调解也很难达成共识,那么关键就在于意见不一时由谁做出让步。尽管具体机制很难为外人所知,但在过去的几年里,从莫迪政府的政策变化来看,整体的趋势是国民志愿服务团及其附属机构已将印人党政府的政策推向了更加民粹主义的方向。

杨怡爽:为什么莫迪政府会“越改革越强硬”?

即便如此,印度政府政策的变化和不变告诉我们,莫迪本人及其政府确实有着强烈的市场化改革诉求。这并不一定是因为莫迪本人或其核心执政集团相信自由市场的核心价值观,而是出于印人党对如何实现其民族主义终极目标的认知,即认为通过改革促进经济发展是印度成为强国的必经之路,而印度的国力强盛,才是让印度教民族主义议程合法化的最佳途径。而另一方面,这种诉求也是包括阿巴尼在内的印度工商集团(特别是孟买-古吉拉特财团)和城市新中产阶级的要求,他们对莫迪的支持中很大一部分来自于对其提供的发展愿景的信任。为了维系这一选民基础,莫迪必须坚持改革。
不过,莫迪和印人党尽管有改革意愿,并且提供了承诺,怎样实现承诺却又是另外一个问题,因为这涉及到印度的国家能力。在90年代初印度的自由化改革中,重大改革都是通过“管得太多”的政府“不去做什么”而实现的,例如逐步取消了钳制印度多年的许可证制度。然而三十年后,印度的经济改革已经走到了政府“必须做点什么”才能进行下去的地步,否则无法解决其发展中的结构问题,包括资本形成、土地流转、劳动力使用和中央-地方财政关系。然而,政府必须有强大稳定的财政、高效的资源动员能力和克服了“软性政权”问题的官僚系统才能实现这样的改革,但是对于一个被臃肿行政系统、裙带资本主义和低效能基层组织困扰多年的印度来说,这些问题绝不是一朝一夕能解决的。长期政策失灵已经是印度政府的一个特征。
于是,我们看到了莫迪政府不是依靠系统改革,而是通过个人威信超越机构,依靠一套套“计划”来推行他的经济政策,“印度制造”、“萨迦玛拉”、“技能印度”,等等。这类计划往往都有着雄心勃勃的目标和极为宏大的规模,显得“果决而大胆”,因此同样也被印人党宣传机器用于树立莫迪政府“强势、勇于变革”的形象,并且与过去缓慢犹豫的国大党联合政府做进一步的切割和对比。但是,这类计划最终依然体现出印度“肢体跟不上头脑”的症结,由于出台迅速,财政预算或资源动员很难跟得上计划,地方政府或政策相关方缺乏应对的准备时间,在落地后缺乏具体的配套政策和措施。因此,从莫迪政府在任期间经济表现来看,大部分计划普遍执行和完成情况不佳。以其重头计划“印度制造”为例,根据世界银行的数据,印度制造业的附加值占GDP的比值已经从2006的17.3%下降到了2019年的13.6%,是1967年以来的最低水平。

杨怡爽:为什么莫迪政府会“越改革越强硬”?

但让学者和政界惊讶的是,2019年的选举似乎说明,莫迪和印人党并没有因为无法兑现发展承诺而在选举中受到惩罚,这似乎说明一个道理,即对于普通印度选民而言,看到政府在行动比研判政府行动造成的结果更重要,提供发展愿景和许诺比实现发展成效更重要。因此,上述那些宏大的计划在提出并获得民众的支持时就已经是一种政治上的成功。无疑,这种民粹主义的举动本身也是印人党高支持率的来源之一。
然而,这并不意味着印人党和莫迪无需因此做出让步和改变。正如前文所说,印人党和国民志愿服务团虽然会通过内部协商解决分歧,但一旦莫迪的经济改革议程结果不尽如人意,那么国民志愿服务团和同盟家族就会要求印人党政府将印度教民族主义议程优先性提前。正因如此,我们才会看到2019年大选中印人党选举纲领相比2014年的变化:国家优先、修改宪法370条和公民权法案被放到了经济发展之前。


3  越改革越强硬

由此,我们不难知道为何莫迪政府会有越改革越显强硬的趋向。在前期在改革措施和各类经济计划执行情况不尽如人意、“经济发展”的合法性被削弱的情况下,假如莫迪政府依然希望坚持其经济改革,尤其是和国民志愿服务团经济意识形态相抵触的改革,那么他首先要维持自身的威信,其次要保证国民志愿服务团对印人党及其政府的支持。莫迪威信的来源是民众对政府实现强大印度愿景的“能力和决心”的信心,这种“能力和决心”,正如前文所言,并非一定是通过政策结果,更多是通过政策出台的迅速、执行的坚决程度和影响的规模范围来展现的。同时,莫迪还必须实现国民志愿服务团在印度教民族主义上的政治要求,以此来换取对方在经济改革上的让步。那么,莫迪政府的选择就必然是在民族主义、外交和国内事务方面表现出更加强硬的态度,并继续保持强势领导者和强势政府的形象。
这种妥协和政治交换在莫迪经济政策的矛盾中也体现的很鲜明。例如,尽管莫迪在2014年大选前曾经严厉批评过国大党的福利和补贴政策,但是他当选后同样推出了大量所谓民生项目,其中许多直接以他本人作为招牌,例如为贫困家庭妇女提供天然气罐的Ujjwala计划。这些所谓的看重平等的政策实际上是国民志愿服务团民粹主义思想的体现。但是,从2019年下半年开始,莫迪政府又加大了经济改革的力度,其中进一步减少外资对印度本土产业投资限制和私有化的举措实际上与国民志愿服务团的经济理念存在根本冲突。我们同样可以看到,在此过程中,莫迪政府并没有受到来自内部的巨大压力,甚至可以继续动用舆论和宣传工具将反对者冠以“反印”之名,与此同时,国民志愿服务团和斯瓦德西觉醒阵线虽然不时批评总理的私有化操之过急,但像瓦杰帕伊时代那种在国民志愿服务团内部会议上公开要求问责总理的尖锐对立则不复再见,这再一次说明了莫迪时代印度执政集团内部的政策出台机制的复杂性。
因此,可以从两个角度来看莫迪政府在疫情和经济急剧下滑的情况下推出的改革措施。
一方面,这意味着即便存在内部矛盾和反对意见,但莫迪政府和印人党依然试图将坚持经济改革视作其执政合法性的来源之一。但另一方面,这同样意味着,为了缓解矛盾并持续推进改革进程,莫迪政府必然会更倾向于激进和强硬的“表态政策”和短期性的“倡议政治”以换取国民志愿服务团、工商集团乃至广大民众对其国内改革议程的支持。然而,这类政策内在的矛盾性有可能导致其改革成效大打折扣。一旦其市场化改革未能获得期望的成果,为了维护和巩固自身影响力,莫迪政府行为模式将会更加强硬。
换言之,我们不得不考虑这样一种可能性,即莫迪政府越要试图进一步推动经济改革,越会在内政外交上表现得不计后果,一个比以往更加偏激和鲁莽的印度政府已经逐渐出现。这意味着我们应当更密切关注印度内部改革进程,因为这很可能影响到印人党政府后续的政策走向。

END

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