昨天高层特指的“高手在民间”, 牵出当下中国最纠缠的难题|文化纵横

作者: 熊万胜

 

本文转载自:文化纵横(ID:whzh_21bcr)

本文原载《文化纵横》2018年第1期,原题为《社会治理,还是生活治理?——审思当代中国的基层治理》

熊万胜|华东理工大学

【导读】近日,高层在记者会上提出“坐在办公室碰到的都是问题,深入基层看到的全是办法,高手在民间”,引发社会热议。事实上,干部下沉一线,问需于民、问计于民,不仅是践行统一战线和群众路线的应有之义,也是治理”这一中国政治传统在当代的延续。所谓“生活治理”,不是指向宏大主题或漂亮数据,而恰恰指向群众怎么过日子、怎么过上好日子。生活是个人化的,生活治理必须直接地面对有差别的个人,这恰是中国社会治理传统中的重要命题。

本文指出,中国的地方治理至少内含三种传统:本土郡县制传统、西方公共政府传统和中国共产党组织传统。而针对传统基层治理中存在的“政治性过剩”现象,即人与人之间权力与势力的博弈过程过于复杂,以至于博弈主体之间关系紧张且缺乏规范时,能够承接这种政治性过剩的,必定是一个具备高度政治性的组织,即这个组织本来就以直面各种差异性尤其是人情的差异性为己任。在日常生活与上层系统之间,直面个人的基层党组织,理应发挥转换器功能。反之,如果用过于简化的治理结构来应对政治性过剩的社会,结果只会导致某些社会势力泛滥,以至基层政权灰色化。

作者强调,“生活治理”是奉行群众路线的中国共产党的基本命,这意味着执政党要重群众生活,尊重基层组织,尊重基层组织在组织群众生活时的自主权;群众基层组织的自主权,重点正是加强基层党组织建设。这里尤需注意两大问题(1在欠发达地区,政经合一是基层党组织保持战斗力和建构自主权的基础,对此非但不能否定,还要通过大力发展集体经济等办法来完善。(2)在发达地区,人口流入多,基层社会结构更复杂,基层组织更需要通过合性的服务来紧密联系群众。但不少城市政府反而将基层组织的社会服务能力外包出去,引发许多问题和争议,这是需要重新考量的。

本文原载《文化纵横》2018年第1期,原题为《社会治理,还是生活治理?——审思当代中国的基层治理,仅代表作者当时观点,供读者参考。

中国发生的很多基层社会治理活动本质上是一种对百姓生活的治理,其直接指向是群众怎么过日子。这样的治理实践直接人格化地融入日常生活过程,帮助群众实现有序和幸福的生活,因此可称为生活治理。

在实际工作中,基层党组织和政府会采取很人格化的方式直接面对个人或者组织,对不同的个人或组织区别对待,用人格化的方式对群众的私人事务深度介入。这与西方国家采取法治化方式或者借助社会中介来规制私人生活的做法十分不同。这种做法是中国共产党统一战线和群众路线的实质内容,也深深地植根于中国的治理传统,有着久远的历史。一个新的也是本土化的框架必须要能够将这类事实概念化,概括出社会治理的本土形态。在这样的方法论视野下,笔者认为很多的社会治理其实都是一种生活治理,首先指向的是私人生活,而非公共议题。老百姓的日子过好了,社会也就安定了。

限于篇幅,本文主要集中讨论乡村社会中的生活治理实践。

生活治理是社区治理的核心内容

在中国的社会治理实践中,对私人生活的治理由来已久,这是一种由政治传统和文化传统耦合形成的治理传统。要把握其核心内涵,就需要说到中国的私人生活有一种面向世俗权力的开放性,这种开放性表现为公私不分和你我不分两种倾向。

内藤湖南在其著名文章《概括性的唐宋时代观》中指出,唐宋之变的一个重要内容,是削弱了贵族的力量,皇权从间接面对臣民转向直接面向臣民。即使在唐代以前,编户齐民的国家制度已经存在近千年,这与编村齐民的西方或日本传统十分不同。正如黄仁宇所言,中国是世界上唯一从公元前迄20世纪始终直接向各个农户抽税的国家。此外还直接对每家每户征发徭役,这就意味着国家对农民的人身控制。宋代以后,特别是清代,随着赋役制度的改变,农民的人身自由有所扩大。在租佃关系发达的地区,农民和政府的关系更加间接一些。也由于赋役制度的改变,土地制度的实践形态也发生了变化,土地地权逐渐倾向于私有化。但是,无论如何,普天之下莫非王土,土地的最终控制权属于统治者,因此,中国人的生活总体上就有一种公私不分的倾向,私人的权利始终不够明确。在传统的欧洲,乡村中世俗权力被封建势力所垄断,另外还有非世俗性的宗教权力抗衡世俗权威,来自远距离的王权影响力很薄弱。在贵族和市民身上发展出的私人权利的观念十分牢固,然后这种观念逐渐地向大众普及。

中国人的生活中不仅具有公私不分的倾向,也具有你我不分的倾向。如果说公私不分的倾向与私人权利观念的模糊有关,你我不分则可以从社会性道德和宗教性道德的不同上来理解。李泽厚认为,中国人尤其是汉人的道德是社会性的。中国人的道德是依靠人与人之间连接搭建出来的,表现为一种有历史的习俗,一种基于良知的内心平衡感。和强调宗教信条的宗教性道德不同,这种道德允许人与人之间的相互干涉,允许批评和自我批评,是非对错常常是模糊的。在这种社会性道德实践中,人际关系的稳定必须由世俗的权威来维持,否则公说公有理、婆说婆有理。在传统乡村社会中,这种世俗的权威具有鲜明的自发性或者社区性。在进入现代社会的过程中,我们打倒了各种自发的社区性权威,以国家权威取而代之。如此,也就使得自发权威对于人际关系的调停变成了国家权力参与的治理,生活治理传统略作调整,自然而然地延续了下来。

随着社会的转型,中国人的活法也在改变。社会性道德的衰落是其中一个方面。但社会性道德的衰落并不意味着宗教性道德的崛起,社会性道德的衰落更多是道德衰落的一般性过程的具体体现,社会秩序越来越依靠系统性的力量而不是道德共识。在这个过程中,我们看到传统的那种“开门过日子”的活法也在衰落,在乡村,家里有人也把门关着的情况逐渐增加,现在是“半开半闭地过日子”。人与人之间的联系减少了,很多可以依靠合作解决的问题现在需要依靠技术或市场的办法来解决,国家的社会保障和社会救济替代了很多亲友之间的互助关系。由于生产和生活的社会化,原来在一家一户内解决的问题变成需要社会化方式来解决,因此,生活治理的任务更加强化了。由于乡村生活的分散,缺少专业化服务需要的规模效益,因此市场的力量往往不愿意介入这种社会化服务,这个时候也就需要党组织、政府和社区的介入。

英国媒体最近的一次在25个国家展开的调查显示,中国人对于国家的前途是最有信心的,与其他国家的人民最担心各种社会“现实”问题相比,中国人最担心的是十分务虚的道德滑坡问题。这种中国式担忧要放在中国人的社会性道德体系中才好理解,它意味着一种特殊的情绪表达:道德这么差,怎么就没有人管呢?我们一直以为这是在批评文化建设的失败,其实,这是在批判当代生活治理的失效。在计划经济时期,基层社区治理的主要内涵是国家对于群众生活的直接安排,社会治理色彩不明显。由于生活治理十分有力,所以今天才会说那个时代的人们的道德水平很高。随着改革开放,各种宗族、宗教、民间势力和私人企业重新发展,社会重新得到发育,乡村治理变得空前复杂。乡村治理既要在生活层面安排群众的生产生活,也要处理乡村政治议题,摆平各种社会势力和社会矛盾,还要进行政府自身的体制机制建设,大力推动基础设施的建设等等。其中遇到了很多困难,发生了很多障碍,由此引发了生活治理失效的问题。

生活治理与基层党组织运作之间的融合

生活是个人化的,生活治理必须直接地面对有差别的个人,这恰是中国社会治理传统中的重要命题。同时,这也是奉行群众路线的中国共产党的基本命题。这就意味着生活治理和党的建设之间有着深刻的内在联系。

(一) 基层治理中的政治性过剩

直接面对有差别的个人的传统是历史形成的,尤其在唐宋之变后得到了固化。但问题是,为什么在进入现代中国以后,这种传统的承继是由一个政党组织来完成的呢?也就是说,为什么在基层政府或村社自治组织之外,还需要一个政党组织,需要它领导政府或村社组织?首先,因为中国共产党创造了将支部建在连上的做法,所以基层社区必然有党的组织。其次,因为共产党追求横向到边和纵向到底的社会组织模式,因此党的组织必须直插基层,并且建立领导权。这样的解释是很有力量的,但可能过于夸大了政党的主观能动性。是否有什么功能上的原因使得在基层需要一种像共产党这样运作的组织?

中国的地方或基层政权组织至少由三种传统融合而成的:本土的郡县制传统、西方的公共政府传统和中国共产党的组织传统。每一种传统都可以独立地完成基层的治理。在这种融合的体系中,共产党的基层组织发挥出了特殊的功能。这里提出的一个解释是:传统的中国基层治理过程存在“政治性过剩”的现象,只有共产党的组织传统才最善于处理这个问题。进入现代社会以来,大一统体制下的基层治理过程中的微观政治过程过于丰富和复杂,如果还抱着郡县制传统王权不下县的简约治理模式,或者采取西方的公共政府传统中的地方自治模式,其实都不够用。

这里对于“政治”的定义是人与人之间权力与势力的博弈过程,所谓政治性过剩即指这个过程的过于丰富和复杂,主要的表现就是博弈主体之间的关系紧张而且缺乏规范。为什么在基层治理中会发生政治性过剩呢?在这里可以提出一个十分简洁的分析框架。涉及治理体系如何处理人与事的共性和个性。

如果我们能够很充分地对人与事进行识别、分类,然后做出相应的规定,并能够执行这些规定,那么,就可以形成一种高度制度化的治理模式,反之则不然。如果可以制度化地处理,这样的需求就可以通过行政化的或者法治化的过程来处理,否则只能通过商谈、博弈、交易等政治过程来处理。在中国的多层次治理体系中,在每一个层次上都有它需要处理的共性问题和个性问题。其中微妙的是,每个层次都只是个性化地对待必须本层次负责的问题,属于下级的问题,一般都倾向于从共性的角度来简化地看待,除非下级把这个问题“搞大”成了上级必须直接负责的问题。这种微妙性可以概括成:精细地对待本级的问题,简化地看待下级的问题。然而,下级在面对本级的差异性问题的时候,必须执行上级按照简化模式做出的决定。如此一来,社会中的差异性就无法得到充分的识别、分类和处理。基层组织本级制定规范的权威不够,上级提供的规范又经常是脱离实际的,这就导致基层治理中的规则多元化和模糊化。这种规范的不足不仅体现在事理上的冲突,更体现为人情上的不和谐。社区中的矛盾始终处于公说公有理婆说婆有理的状态,还有无理也要搅三分的情况。纯粹事理上的冲突可以是一个技术性的问题,但人情上的不和谐就是一种政治性的问题,所以说形成了一种政治性过剩的状态。

能够承接这种政治性过剩的,必定是一个本身高度政治性的组织。即这个组织本来就以直接面对各种差异性尤其是人情的差异性为己任。其他行政的、法律的、社会的或者市场的方式也很重要,但它们比较适应的是有章可循或者有理可讲的领域。可以认为,与西方社会的社区公共权力的高度执行性不同,中国的基层政权组织及其运作既是执行性的,也是高度政治化的。简约治理的放任和公共政治的自治应对不了过于复杂的微观政治情势。如果一定要采取过于简化的治理结构来应对政治性过剩的社会,结果只会导致社会势力的泛滥,以至基层政权灰色化。

生活治理的合理性出于中国人的活法,而基层治理中的党组织运作是现代性的产物。这是中国式的“日子”和“政治”之间的结合。普通中国人的日子就是一种复杂的政治。中国人过日子是在差序格局的营造中进行的,这种以我为中心的圈层结构,可以看成一种势力框架。张宛丽曾经提出,中国人的地位身份观念其实类似于一种势力范围观念。最近徐勇等人提出一个“关系权”的概念,等于是“势力”这个词的翻版。张静曾提出政治现代化的过程就是把势力变成权力的过程,这意味着华人要根本改变自己的活法。在这种活法的发源地,这种改变非常缓慢。由于中国人过日子的方式本身的政治性发达,使得来自系统整体的政治性过剩有了一个天然的去处。

(二) 党组织对于政治性过剩的转换

百姓需要一种权威来梳理日子中的政治,出自系统的治理需要政治化地介入生活。在日常生活与上层系统之间,直面个人的基层党组织刚好发挥出了转换器的功能。这个转换器是怎么起作用的呢?

我们可以用“无情改革,有情操作”为例来说明。比如在机构精简的过程中,规定基层干部到了五十周岁就要退二线,不问这个人的身体如何、能力如何、贡献如何、处何种位置,都要一刀切地执行,这就是改革的无情。诸多的无情叠加起来,就是政治性过剩。但在执行的过程中,需要做到有情地操作,要尊重人情,给人面子。因为生活是政治性发达的,人人既在相互比较和竞争中活着,也在相互的互惠和报答中活着。具体执行改革的人和被改革的诸多对象一起都在这个网络之中。尤其是执政党和政府不同,它不能对差异性无动于衷,它既要讲原则性也必须讲灵活性,必须因人而异地处理问题。比如给某些人一个返聘的机会;或者作为交换,安排某人子女的工作等等。每一种机会都伴随着一套分类体系,每一次的分类都必然是简化的乃至粗放的,它们的出现或者出现的时机具有偶然性。基层组织的领导要积极地生产、捕捉和储备这些机会,然后用到该用的地方,尽可能地把相关人的利益得失平衡好。

在生活治理中要尊重生活治理的规律

群众的生活需要有人来帮助组织,而共产党恰恰以组织好人民的生活为己任,这本来是一种难得的耦合关系。然而,今天执政党和基层组织的生活治理能力其实在弱化。生活治理衰落的直接表现就是道德滑坡、党群关系的疏远。这种局面的形成可能有很多原因,这里特别要讨论的是,在生活治理的过程中是否尊重了生活治理的规律。

生活治理的规律需要在实践中逐渐地总结,这里能够肯定的主要是两条:尊重群众生活,尊重基层组织。

在尊重群众的生活和改造群众的生活之间,存在着较大的张力。在移风易俗的目标下,国家一直在努力改造群众的私人生活,这是现代化过程中的需要。除了梳理群众的私人生活,在打造公共政府的旗帜下,政府还投入大量的人力物力来营造社区的公共生活。使得在基层社区中出现了两种公共生活,一种是笔者曾经提出的“私人生活的公共化”,比如私人的红白喜事,民俗活动,跳广场舞,乃至开展信仰性活动和网上的生活交往等等;另一种是政府组织的公共生活,比如送戏下乡,图书室,健身器材等。这两种公共生活在很多地方都还是各走各的路。在这个张力中,显示出国家政治和人民生活之间还没有很好地融合起来。

尊重群众的生活,首先要尊重基层的组织,尊重基层组织在组织群众生活时的自主权。前面分析过,日常生活和上层系统之间需要基层党组织发挥转换器的功能。如果没有这个转换器,上级部门直接干预群众的生活,要么是过于粗暴的,要么就是形式主义。因为基层面对的上级部门太多,部门之间的关系本身具有无序性。每个部门都可能认为自己是在满足群众的需求,有的甚至还经过了认真的调研,但所有这些部门的意愿放在一起的时候,必然是一种政治性的过剩。所以,上面的千条线,必须经过基层组织这一根针的针眼来选择、排列和组合,这个“针眼”就必须有担当、有本事。

群众基层组织的自主权,重点是加强基层党组织的建设,强化基层党组织的自主权。近些年来,国家高度重视基层党建,取得了不少成绩,但当前的一个重要短板是基层党组织应对这些政治性过剩的能力不足。甚至当前一些加强基层党建的做法本身就制造了新的政治性过剩。如果基层党组织应付上级的政治性过剩尚且应接不暇,当它面对政治性发达的群众生活的时候,必然也是左支右绌。如果基层党组织有够用的自主权,上级的资源和权威就可以成为基层生活治理的支撑,如果缺乏这种自主权,上级的有关规定和投入的资源被社区中的个人或势力所利用,反过来就限制了基层党组织的权力。只有增加基层党组织的自主权,它才能有效地消解整个政权系统的政治性过剩,真正成为整个政权系统的基础和堡垒。

增强基层党组织的自主权,在不同的区域有不同的做法。发达地区的财政资源比较丰富,允许推动政经分离,基层党组织不再以经济发展为己任。但在欠发达地区,政经合一是基层党组织保持战斗力和建构自主权的制度基础,非但不能否定,还要通过大力发展集体经济等办法来完善。比如,学术界曾讨论过这样一个问题,在税费改革以后,基层组织为群众提供的服务到底是多了还是少了?有不少人认为,在乡村地区,这些服务可能是变少了。税费改革原本有一个重要的预期:如果搞了税费改革,原来以汲取为重心的基层政府可以专心地搞好为农服务。这就形成了一种悖论。有一种解释是,在收税费的时候,群众对于干部有一种博弈能力,如果你不能给我办事,我就有理由不交或少交税费。税费改革取消了群众对于基层组织的这种博弈能力。更为一般性的解释是,税费改革进一步地瓦解了基层组织的政经合一的性质。当基层党组织对群众最关心的事情置身事外之后,党组织的权威也就下降了,即使想搞好服务也得不到响应。和群众的联系少了,群众的意见也难得到有效的反映。

发达地区往往是人口流入地区,基层社区的社会结构复杂,城市政府大力提倡政社分离,将政权组织的社会服务能力分包出去,发挥社会组织的专业化服务能力。但在欠发达地区,更应该强化基层社区的综合性服务能力。基层组织需要通过这种综合性的服务来紧密联系群众,帮助群众安排好生活,这是中国的基层组织的“核心业务”。将一种组织的“核心业务”分离出去,肯定不是这个组织自己主动做出的选择,有上级部门越级干预的嫌疑。当前社会组织所承担的不少功能其实是村居组织本来可以承担的功能。当前,在发达地区的政府部门大力推动的“三社联动”实践中,已经触及了基层组织的“核心业务”是否可以被专业化或市场化的问题,引发了很多的争议。欠发达地区应该引以为鉴。


本文原载《文化纵横》2018年第1期,原题为《社会治理,还是生活治理?——审思当代中国的基层治理》

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