解码新一轮党和国家机构改革 新组建五个“中字头”机构

作者: 张馨予

本文转载自:中国新闻周刊(ID:chinanewsweekly)

加强党的全面领导解码新一轮党和国家机构改革 新组建五个“中字头”机构
3月16日晚间,新一轮党和国家机构改革方案揭晓。
根据方案,党中央新组建了五个机构,包括中央金融委员会、中央金融工作委员会、中央科技委员会、中央社会工作部和中央港澳工作办公室。国务院机构改革共有13项举措,重大变化包括重新组建科学技术部和金融监管体系的改革。此外,全国人大组建了全国人大常委会代表工作委员会,全国政协界别设置进行了优化整合,并新增“环境资源界”。
中国行政管理学会研究员沈荣华曾参与2008年的大部制改革方案的设计和2013年国务院机构改革的前期调研,他对《中国新闻周刊》说,这一轮党和国家机构改革是贯彻党的二十大精神的重大举措,是对2018年党和国家机构改革的继续和完善,是推进国家治理现代化的又一次集中行动。
加强党的全面领导
这一轮党和国家机构改革的详细内容披露后,五个新组建的“中字头”机构引发外界高度关注。
沈荣华指出,从其组建目的来看,主要是为了加强党中央集中统一领导,健全党对重大工作的领导体制机制。这也是本轮改革的突出特点。
“2018年的机构改革,已经搭建了‘加强党的全面领导’的整体框架和体系,并在很多部门和领域进行了机构调整和改革。这轮改革是上一轮改革的延续,以上一轮改革的思路和框架为基础,聚焦金融、科技、社会工作、港澳事务等几个重点领域,进一步完善党的全面领导的体制机制。”清华大学公共管理学院学术委员会主席、苏世民书院院长薛澜对《中国新闻周刊》说。
以中央港澳工作办公室来说,很长一段时间里,党和政府负责领导港澳工作的议事协调机构是2003年由中央港澳小组改组的中央港澳工作协调小组,国务院港澳事务办公室承担其具体事务。2020年,因局势所需,中央港澳工作协调小组升格为中央港澳工作领导小组。
中央港澳工作办公室是在国务院港澳事务办公室基础上组建的。根据方案,中央港澳工作办公室承担在贯彻“一国两制”方针、落实中央全面管治权、依法治港治澳、维护国家安全、保障民生福祉、支持港澳融入国家发展大局等方面的调查研究、统筹协调、督促落实职责,保留国务院港澳事务办公室牌子,不再保留单设的国务院港澳事务办公室。
中央党校(国家行政学院)教授汪玉凯告诉《中国新闻周刊》,原来的中央港澳工作协调小组是跨党政的,在当前港澳的新形势下,将港澳办列入党中央机构序列,体现出加强党中央对港澳工作的集中统一领导。
值得注意的是,中央港澳工作办公室是党中央办事机构。另外,中央金融工作委员会是党中央派出机关,中央社会工作部是党中央职能部门。这三者都是党的工作机关。而中央金融委员会和中央科技委员会是党中央决策议事协调机构。沈荣华解释说,党中央决策议事协调机构主要负责相关重大工作的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实,加强党中央对重大工作的集中统一领导。
根据《中国共产党中央委员会工作条例》,按照党中央决策部署和中央委员会总书记指示要求,党中央决策议事协调机构召开会议,研究决定、部署协调相关领域重大工作。
目前,党中央决策议事协调机构还包括中央国家安全委员会、中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会等。
“改革组合拳”
金融监管领域是这一次改革力度最大的领域之一,“加强党的全面领导”作为本次改革的突出特点,在该领域有明显的体现。
3月7日揭晓的国务院机构改革方案指出,将组建国家金融监督管理总局,作为国务院直属机构,统一负责除证券业之外的金融业监管。
中国法学会立法学研究会副会长、天津大学国家制度与国家治理研究院副院长熊文钊对《中国新闻周刊》说,2009年他曾建议成立金融监管委员会,形成一个“大部门体制金融监管机构”,实现“混业监管+分业监管”,而2018年银保监会合并就是向着这个方向改革。
熊文钊指出,这轮改革更进一步,不仅组建国家金融监督管理总局,加强综合监管,并且设立了中央金融委员会,加强党对金融工作的集中统一领导。
根据方案,中央金融委员会负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实,研究审议金融领域重大政策、重大问题等。此外,设立中央金融委员会办公室,作为中央金融委员会的办事机构,列入党中央机构序列。 
另外,这轮改革还设立了中央金融工作委员会,统一领导金融系统党的工作,指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等,同中央金融委员会办公室合署办公。
汪玉凯说,金融系统党的建设等职责原本划归中央和国家机关工作委员会管理,现在则划归中央金融工作委员会管理。整体来看,中央金融委员会负责金融领域的重大决策,国家金融监督管理总局和证监会负责金融领域的监管,中央金融工作委员会负责金融系统的党建工作,“三管齐下,这是一套改革组合拳”。
金融监管领域出现“改革组合拳”的背景,薛澜指出,一方面是数字技术和金融创新使得现代金融体系非常复杂,给金融监管带来很大挑战;另一方面,前些年我国也出现了类似P2P爆雷等影响金融体系稳定的各类事件。同时,中央纪委国家监委近期也强调要破除“金融精英论”“唯金钱论”“西方看齐论”等错误思想。
薛澜认为,金融监管体系的改革正是因为看到了金融体系的双重性,一方面金融体系对实体经济起到了关键的支撑作用,另一方面金融体系也存在着出现重大风险的可能。所以此轮改革措施从外到内,从宏观到微观,全面地加强党对金融工作的领导,大大加强金融系统内部的党建工作,期望以此来防范和化解重大金融风险。
党政联动
在“加强党的全面领导”的基础上,汪玉凯表示,这次党和国家机构改革的另一个特点是党政联动。
汪玉凯指出,对于重大事务,过去一般要么是由党中央来管,要么是由国务院来管,但现在在金融领域、科技领域、社会工作领域等领域,几乎都是党政联动,既有党的参与,也有政府的参与。
以科技领域的改革为例,根据方案,中央科技委员会统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革,研究审议国家科技发展重大战略、重大规划、重大政策,统筹解决科技领域战略性、方向性、全局性重大问题,研究确定国家战略科技任务和重大科研项目,统筹布局国家实验室等战略科技力量,统筹协调军民科技融合发展等,科技部则是中央科技委员会的办事机构。
汪玉凯表示,中央科技委员会负责科技领域重大战略方针政策的制定,科技部负责执行中央科技委员会的重大决策,这体现了党政联动的特点。
在薛澜看来,组建中央科技委员会,能够让科技部未来更加聚焦宏观战略问题,更加有效地协调各类资源,更有力地构建新型举国体制来破解卡脖子难题。“科技部作为国务院的一个组成部门,在一些重大政策和资源统筹方面与其它部门协调可能会有一些难处。现在有中央科技委员会,能够加大资源的统筹协调力度,这些问题就能更容易得到解决。”他说。
着力完善体制机制
多位受访专家指出,中央社会工作部的组建是这次党和国家机构改革的一个重大变化。这也体现出本轮改革着力完善体制机制的特点。
此前,党中央职能部门已有中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央政法委、中央对外联络部等,现在新增了中央社会工作部这一党中央职能部门。
汪玉凯指出,这体现了党中央认为需要在社会建设领域,尤其是基层治理方面,加强党的集中统一领导,防范社会风险。薛澜告诉《中国新闻周刊》,过去几年,地方已经有一些类似尝试,比如北京市、上海市、广东省等省市都有地方党委的社会工作委员会,现在社会建设方面的工作更加受到关注,在中央层面也把社会工作职责整合在一起,组建中央社会工作部。
沈荣华分析,中央社会工作部的职能主要分为五个方面。
首先是统筹指导人民信访工作。方案指出,中央社会工作部统一领导国家信访局,国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构。薛澜指出,信访工作是党的群众工作的重要组成部分,是了解社情民意的重要窗口,中央社会工作部统一领导国家信访局,使信访工作得到进一步强化,也为党政部门在社会建设领域优化决策提供信息参考。
基层是群众信访的源头,中央社会工作部的另一项重要职能是统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设。汪玉凯说,过去这项职能由民政部负责,但随着基层治理和基层政权建设的重要性越来越凸显,并且量大面广、影响巨大,因此改由中央社会工作部负责。
另外,中央社会工作部的职能还包括统一领导全国性行业协会商会党的工作,协调推动行业协会商会深化改革和转型发展。
指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作也成为中央社会工作部的职能。薛澜指出,事实上,这些职能已经超越了公共部门和机构的范畴,涉及的面很广,情况很复杂,现在由中央社会工作部统一负责,可以缓解这方面的问题,职能也更加匹配。
除此之外,中央社会工作部的职能还包括指导社会工作人才队伍建设。
此前,这些职能的管理分散在民政部、国资委、中央和国家机关工委、中央文明办等机构,“存在职责分散交叉、工作重复或缺位、协同联动不够,缺乏统筹协调等问题”。 沈荣华认为,在此背景下,组建社会工作部作为党中央的一个职能部门,健全了党的机构设置,强化了归口协调职能,更好的统筹协调社会领域工作。这样更有利于加强党对社会工作的统一领导,统筹协调社会领域党的工作和党建工作,形成工作合力,也有利于发挥其他机构和社会组织的作用,推进社会领域的综合治理、依法治理和源头治理。
既统筹推进、又因地制宜
沈荣华指出,本轮党和国家机构改革还具有全面统筹推进的特点。从涉及范围来看,改革涉及党、人大、政府、政协、社会组织等,涉及了机构职能、体制机制,编制资源管理等方面,“从各个层面统筹,推进国家治理体系和治理能力现代化”。
全国人大的机构改革方面,组建了全国人大常委会代表工作委员会,负责全国人大代表名额分配、资格审查、联络服务有关工作,指导协调代表集中视察、专题调研、联系群众有关工作,统筹管理全国人大代表议案建议工作,负责全国人大代表履职监督管理,统筹全国人大代表学习培训工作,指导省级人大常委会代表工作等,承担全国人大常委会代表资格审查委员会的具体工作。
全国政协机构改革则是优化界别设置。根据《说明》,具体包括全国政协界别增设“环境资源界”;将“中国共产主义青年团”和“中华全国青年联合会”界别整合,设立“中国共产主义青年团和中华全国青年联合会”界别;优化“特别邀请人士”界别委员构成。
汪玉凯指出,全国人大和全国政协的两项改革,都体现了问题导向,即围绕履职过程中面临的问题,为了让工作更好地开展所作出的调整。
另外,在3月7日揭晓的国务院机构改革方案中,“中央和国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减”的内容受到广泛关注。
最新公布的方案对这项改革内容给了更详细的说明:地方党政机关人员编制精减工作,由各省(自治区、直辖市)党委结合实际研究确定。县、乡两级不作精减要求。
沈荣华说,这体现出本轮改革的另一个亮点,即因地制宜推进地方机构改革,“我国是一个大国,设有5级党政机构,各地方各层级情况千差万别。这轮机构改革从实际出发,因地制宜推进地方改革,除对一些领域机构职责有统一要求外,其他领域机构职责的调整则由地方各级结合实际进行,既有‘规定动作’,也有‘自选动作’,不搞‘一刀切’”。

记者:张馨予


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