“让西方头疼的移民, 恰是我们印度实现大国梦的一项关键资源”

作者:张梅

本文转载自:欧亚系统科学研究会(ID:essra31)

文章原载《现代国际关系》2021年第12期

导读:近期,英国前财政大臣里希·苏纳克正式宣布参与首相竞选,截至目前其支持率明显领先于其他对手,如果持续这一势头,这位“80后”印度裔议员极有可能成为英国历史上第一位少数族裔首相。这不仅在英国印度裔中引起极大反响,甚至印度民众也无不欢欣鼓舞。
印度是世界移民大国,拥有庞大的海外移民及其后裔,印度的海外移民资源呈现出以下特点:第一,海外印度人分布广、数量大;第二,海外印度人在居住国的收入和经济地位显著上升。第三,海外印度人中科技人才众多,特别是在发达国家有突出影响。第四,海外印度人的政治影响力大为增强。基于上述特点,印度政府高度重视海外移民资源,修改不适应侨民战略的相关法律,方便海外印度人入境印度、定居、投资、工作和接受教育,同时加强顶层设计,建立管理海外印度人事务的相关机构,并通过相关政策密切海外印度人与印度的联系,力图将海外印度人纳入国家总体战略。尽管印度的侨民战略取得了一定成效,但由于功利主义色彩太过浓厚,海外印度人缺乏清晰的祖国或民族认知,政党轮替使得侨民战略缺乏可持续原因,海外印度人对印度政府仍然持有相当大的保留态度,双方的隔阂依然不小
    苏纳克因印度裔身份受到了远在地球另一端的印度民众和媒体的广泛好评,但印媒也发出警告称,无论如何,印度裔外国政客或其他取得了高成就的人都已经离开了印度,他们在任何意义上都不是现在的印度人。尽管他们的种族特征与他们所处的国家不同,但他们的成功取决于是否能够获得当地的青睐,而非为印度做了什么。因此,即使苏纳克成功当选,英印关系的未来仍充满未知与挑战。文章原载《现代国际关系》2021年第12期,仅代表作者观点。
 
大国梦之下的印度侨民战略

文|张梅

来源|《现代国际关系》

“让西方头疼的移民, 恰是我们印度实现大国梦的一项关键资源”

▲ 英国下一任首相的热门人选,前财政大臣里希·苏纳克。图源:互联网

2021年12月6日,俄罗斯总统普京访问印度,与印度总理纳伦德拉·莫迪签署武器和军事技术合作协议,普京此举意在对冲美国对印度的拉拢。对于胆敢向俄罗斯购买高端武器装备的国家,美国通常会采取制裁措施,但美国并未制裁印度。美国之所以对待印度如此特殊,除了两国之间有着共同的战略利益以及双方在经济、政治、文化等方面的相互认同之外,在美印度人发挥了很重要的影响。美国现有400多万印度移民,他们经济实力雄厚、科技人才众多、政治影响力大,白宫和国会均难以忽视其存在。印度是世界移民大国,拥有庞大的海外移民及其后裔。20世纪90年代印度经济改革后,印度政府将借力海外印度人纳入国家总体战略的重要组成部分,开始调整相关政策,形成相关侨民战略。这对于加强海外印度人对印度的认同、维护印度国家利益、拓展国际关系、推动印度经济与科技的快速发展、加强印度对外文化交流,均发挥了重要作用。本文拟详述海外印度人的资源分布和特点,分析印度侨务政策并解析其相关战略目标,最后考察其实际成效。

 

 1   印度海外侨务资源的特点

 

自1947年独立以来,印度外交战略的核心目标就是使印度成为世界大国。印度历届政府中出自国大党的领袖都视印度崛起为己任,而作为反对党上台的历届人民党领导人也以实现印度大国梦想为目标。特别是1991年经济改革后,印度政府更加注重对外开放,海外印度人因其所拥有的庞大资源及影响力受到印度政府的高度重视。考虑到海外印度人在其居住国与印度之间特殊的桥梁地位,印度政府将借力海外印度人作为其国家战略的重要组成部分,通过设立实施侨民战略的相关机构,制定满足海外印度人需求的相关政策,修改有可能影响其战略执行的相关法律,有效利用海外印度人的力量为印度的大国梦想服务。印度政府之所以这么做,究其原因在于印度的海外移民资源有如下重要特点。

 

第一,海外印度人分布广、数量大,在不少国家占有相当高的比例。根据印度外交部公布的最新数据,目前海外印度人总人数为3210万人,分布在五大洲的210个国家。海外印度人主要有两部分:一部分是侨居在印度以外国家但仍保留有印度国籍的印度人,一般称为印度侨民(Non-Resident Indians,NRIs),总人数有1345万,占海外印度人总人数的42%;另一部分是有印度血统但是已经加入了外国籍的印度人,一般称为印度裔外国人(PersonsofIndian Origin,PIOs),总人数为1868万,占海外印度人总人数的58%。海外印度人分布最突出的特点,就是在一些国家中海外印度人占当地总人口比例大,例如在毛里求斯、苏里南、圭亚那、斐济、特立尼达和多巴哥等国。其中,毛里求斯的印度人占该国总人口的比例为70.1%,苏里南的印度人占该国总人口的比例为40%(本土居民仅为32%),圭亚那印度人口比例超过45%,斐济印度人占比例超过50%,特立尼达和多巴哥印度人占比约为43%,这些国家的印度人是该国第一大族群,已成为该国的主体民族。就目前世界各国海外印度人的数量而言,人数在10万以上的国家有30个,人数在50万以上的国家有16个,其中以美国的海外印度人最多,总人数为446万,位居在美外国裔人口的第一位。

“让西方头疼的移民, 恰是我们印度实现大国梦的一项关键资源”
▲ 海外印度人超过10万以上的国家。

 

第二,海外印度人在居住国的收入和经济地位显著上升。海外印度人的总体经济实力表现较好,全球总资产已接近1万亿美元。根据非营利组织Indiaspora发布的《2020海外印度人商业领袖榜》,现有59位印度裔高管在美国、加拿大、英国和新加坡等11个国家的多家企业雇用超过360万人,市值达4万亿美元,创收1万亿美元。字母表(Alphabet)、微软、IBM、全球钢铁巨头安塞乐米塔尔集团(Arcelor Mittal)、联邦快递、艾伯森公司、诺华、德勤全球、道明银行、百思买、利安德巴塞尔工业公司、诺基亚、奥兰国际、费尔法克斯金融公司、镁光科技等全球著名企业的首席执行官或者联合创始人都是印度裔。在美国,印度裔美国人家庭收入中位数为12万美元,相当于美国家庭平均收入的两倍,是美国最富有的少数族裔。在英国,印度裔的平均时薪最高,贫困率最低,他们在钢铁、金融、IT、酒店、旅游、媒体、贸易和时装行业占有重要地位。印度裔工业巨头辛杜佳家族连续6年荣登英国“亚洲富豪榜”榜首,资产252亿英镑,业务遍及五大洲。随着海外印度人收入水平的提高,他们汇回印度的侨汇也逐年增长。据悉1975年印度仅有侨汇收入4.3亿美元,2007年达270亿美元,跃居世界侨汇收入第一位。国际金融危机后,全球侨汇收入下降,但是印度侨汇收入仍然处于增长态势,2019年为833.32亿美元,创历史最高点;2020年略有下降,但是仍然有831.49亿美元。

 

第三,海外印度人中科技人才众多,特别是在发达国家有突出影响。印度人移居海外经历了从契约劳工到高技术人才的发展阶段,现在的海外印度人受教育水平高,科技人才众多,尤其是在英美等发达国家有突出影响。迄今为止,已经有5位海外印度人科学家获得诺贝尔奖。印度裔移民是美国移民中受教育程度最高的群体,79%的25岁及以上的印度裔美国人拥有本科及以上学历,而在美国出生的人口中这一比例为33%。76%的海外印度人从事管理、商业、高技术和艺术职业,17%的印度人从事服务或销售行业,7%的印度人是蓝领。美国硅谷中现有30万印度高技术人才,1/3的硅谷工程师是印度人,7%的硅谷高技术公司CEO是印度人,美国的国家重点实验室(包括太空实验室、核物理实验室)都可以看到印度技术人员的身影。在英国,73.3%的海外印度人从事管理和高技术职业,13.2%的印度人从事服务或销售行业,13.5%的印度人是蓝领。印度人也是澳大利亚受教育程度最高的移民群体,54.6%的印度人拥有学士或更高学历。

 

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▲ 按职业和来源分列的美国劳动力就业人数(16岁及以上)

 

第四,海外印度人的政治影响力大为增强。海外印度人在政治上的表现相当抢眼。根据Indiaspora发布的《2021印度裔政府领导人名单》,海外现有200多位印度裔领导人分布在15个国家,其中印度裔总统5位、总理3位、内阁成员或部长59位、大使10位、总领事2位、首席大法官4位、中央银行行长4位、高级公务员2位、国会议员66位。这些参政的印度裔精英虽然多数来自发展中国家,但是英美等发达国家的印度裔精英参政人数近年来也在增长。英国现任内政大臣、财政大臣、总检察长等均是印度裔,此外还有18位印度裔上院议员、12位印度裔下院议员和300位印度裔地方议员。2021年10月23日,印度保守党之友在曼彻斯特举行大会,包括贸易部长、财政部长、教育大臣在内的数百位印度裔议员出席大会,这充分显示了印度裔在英国的影响力。在美国,印度裔正逐渐成为该国政治中举足轻重的力量,拜登执政团队中有54位印度裔担任要职,此外,还有3位巡回上诉法院法官、26位州政府领导人和5位地方政府领导人为印度裔。印度裔在美国大选中投票率高达90%,是美国政治参与度最高的移民群体之一,他们利用公众舆论、投票权、媒体和政治献金等构筑起仅次于以色列侨民的美国第二大院外游说势力,其公关和游说攻势弥补了印度政府官方外交的不足。

 

“让西方头疼的移民, 恰是我们印度实现大国梦的一项关键资源”

▲ 美国现任副总统哈里斯是印度与牙买加混血。图为印度妇女庆祝哈里斯就任美国副总统。图源:南华早报
 

 2   印度政府的侨民战略

 

印度侨务资源的特点决定了海外印度人在印度领导人心目中的重要地位和作用。鉴于海外印度人在世界上的影响力不断增强,印度政府给予的关注与日俱增,特别是1991年经济改革后,印度政府对海外印度人的政策发生了重大变化。印政府还将借力海外印度人纳入国家总体战略,作为国家发展战略和对外战略的重要组成部分,直接推动了与其相关的侨民战略的形成。对于心怀大国梦想的印度领导人而言,能否借用海外印度人的资源助力印度,是印度崛起和印度经济发展取得突破性进展的决定性因素之一。印度的侨务政策和侨民战略,其核心在于争取海外移民对于印度的认同,目的在于从海外移民那里获得最大限度的资金、技术、人才和移民住在国对印度政府外交政策等方面的支持。相比较过去,印度当下的侨民战略目标更加清晰,政策和手段更加丰富,法规也日臻完善。

 

第一,印度政府高度重视海外移民资源,将借力海外印度人纳入国家总体战略。在印度独立之后的半个多世纪里,印度政府对海外印度人曾一度严重忽视,既无清晰的侨务政策,又谈不上战略侧重。这种情况在20世纪末发生了彻底的转变。印度人民党1998年上台之后,号称仿效中国,开始制定对海外印度人的优惠政策,实施借力海外印度人的战略。这一政策和战略得到了印度国民的认可和支持,在后来的政权更替中被保留并延续至今。在印度政府领导人描绘的世界大国宏伟蓝图里,海外印度人的地位尤为重要。印度总理瓦杰帕伊在出席海外印度人研讨会时曾致辞说:“我们的儿女尽管离开印度在国外工作或定居,但印度永远也不会舍弃他们,更不能漠视他们对祖国文化和传统的坚持不懈的忠诚和热爱。”印度人民党总书记拉姆·马达夫(Ram Madhav)也公开说:“我们正在改变外交格局,寻求加强印度海外利益的新途径——那就是海外印度人。尽管海外印度人是住在国的忠诚公民,但是他们仍然可以发出印度的声音,这是我们推行侨民战略背后的长期目标,就像美国的犹太移民可以为了以色列利益而影响国际舆论和美国对以色列的政策一样。”印度总理莫迪将海外印度人视为“印度的力量”,他赞扬海外印度人在世界各地的杰出表现,称海外印度人在塑造印度国际形象方面发挥着关键作用。他表示:“不仅是在美国,而且是在世界各地,海外印度人都可以发挥重要作用。我们已经采取了一些措施,将他们与印度联系起来。”印度外交部长亚什万特·辛哈(Yashwant Sinha)也表示:“海外印度人是支持印度政府执行其政策的极其重要的来源,他们在其住在国施加影响并受到尊重。”为了发展与海外印度人的关系,莫迪出访时的标志性活动就是与海外印度人社区互动。印度学者巴塔查尔吉(Ankita Bhattacharjee)指出:“鉴于外交格局的变化,印度正在寻求加强国际利益的新途径,印度将其海外侨民视为国家的文化大使,以发挥他们在塑造印度全球形象中的关键作用。”

 

第二,修改不适应侨民战略的相关法律,方便海外印度人入境印度、定居、投资、工作和接受教育。印度侨务政策的变化涉及到的法律问题主要是国籍问题或者说公民待遇问题。与中国一样,长期以来,印度政府一直坚持单一国籍政策,法律上禁止双重国籍,不允许外国人和入籍外国的印度人享受国民待遇或权利。与中国不同的是,印度没有单独的国籍立法,其关于国籍的相关条款都包含在宪法中。宪法中的国籍法(Citizenship Act)于1955年出台,该法明确规定:不允许任何外国公民拥有印度国籍;任何印度人在获取他国国籍的同时,等于自动放弃印度国籍。外国人(包括印度裔外国人)在印度不能拥有地产,不能担任公职,不能参军,原则上也不能在任何行业就业,无论是在印度短期逗留还是长期生活,都不能享有印度公民享有的权利。印度宪法中关于公民国籍的规定自出台之日起近50年未有任何变动。然而,印度人民党执政后于1999年推出“印度血统的外国人卡”计划(PIO card scheme),企图借此给予外籍印度人部分国民待遇。由于这一计划收效甚微,2003年1月,瓦杰帕伊政府又启动双重国籍政策,并谋求修改宪法中的国籍法。相关修宪的法案尽管获得了国会的通过,但随即被重新掌权的国大党政府否决。国大党政府以海外公民卡计划(OCI)取而代之。莫迪上台执政后为了争取海外印度人的支持,承诺将PIO卡与OCI卡合并。2015年3月,印度人民院通过国籍法修正案,规定所有符合条件的印度血统的外国人,无论是1947年印度独立前移民国外的海外印度人及其后代(到第四代),还是独立之后移民海外的印度人及其后代,都可以申请OCI卡,这基本满足了海外印度人享受国民待遇的要求。2019年12月,印度再度修订了国籍法,放宽将非法移民排除出公民身份申请资格的规定,规定2014年12月31日以前来自阿富汗、孟加拉国和巴基斯坦三国“受宗教迫害”的印度教、锡克教、佛教、耆那教、拜火教和基督教教徒,均可申请印度国籍,但不包括穆斯林。2020年3月,由于新冠肺炎疫情大流行,印度政府向OCI持有人发放的免签证旅行被推迟。2021年3月4日,印度政府规定OCI持有人在印度进行某些活动或访问某些地区时需要获得保护区许可证,OCI持有人的权利略有减少。截至2020年,印度政府已经发放了600万张OCI卡。印度政府通过修改有关国籍立法为海外印度人入境印度、定居、投资、工作和接受教育提供了便利。

 

第三,加强顶层设计,建立管理海外印度人事务的相关机构。此前由于缺乏清晰的侨务战略,印度政府在较长时期内并未设立相应的侨务机构,只是于1960年设立隶属于财务部的投资中心,兼管海外移民回印投资事宜。1991年印度政府改组投资中心,设立主席和专员,但是紧接着第二年就关闭了中心。印度外交部也曾于1977年设立海外印度人组,作为下属机构协调处的一部分。1984年调整为海外印度人处,后又将该处并入领事护照签证处。2000年3月又设立印侨印裔处。尽管该机构的设立有助于改善对海外移民的管理工作,但是仍然政出多头,再加上移民本身牵涉多个部门,各部门相互推诿致使印度政府工作效率低下,被海外印度人严重诟病,这显示出印度政府此前对侨务工作缺乏顶层设计。为了解决长期以来存在的问题,印度政府决定成立一个高度权威且能统揽全局的领导机构。在此背景下,2000年9月海外印度人高级委员会成立。该委员会虽然隶属于外交部,但是直接向总理负责。委员会成立后,立刻着手开展调研,起草了长达38章570页的详细报告上交印度总理,详述了海外印度人状况并提出了一系列对策建议。依据该建议,印度中央政府于2004年5月成立印度侨民事务部。后人民党大选失败,重新上台的国大党将其更名为海外印度人事务部,更名后的服务范围不仅包括印度侨民(NRI),而且包括印度裔外国人(PIO),再后来印度政府又将劳动就业部的出境处以及外交部的海外印度移民事务处归并进来。除了中央政府一级外,印度邦一级政府也设立有关机构开展侨务工作,尤其是在重点侨乡建设侨务机构,这也是印度侨务机构建设比较有特色的地方。2016年,印度政府宣布将海外印度人事务部并入外交部。关于此次合并的原因,印度外交部长兼海外印度人事务部部长斯瓦拉吉(Sushma Swaraj)声称,此举是为了响应莫迪政府“最小政府最大治理”的目标,“作为外交部和海外印度人事务部的部长,我意识到海外印度人事务部的大量工作是通过海外使团来完成的,因此我向总理提议合并”。但是也有报道称是因为外交部人手缺乏,急需海外印度人事务部中有丰富外交经验的人处理危及印度安全的紧急事务。34合并后印度外交部对海外印度人事务部进行了改组,斯瓦拉吉声称机构合并并未削弱其重要地位且不会对海外印度人事务产生实质性影响。

 

第四,研究制定政策,密切海外印度人与印度的联系。在全面了解海外印度人需求的基础上,印度政府开始有针对性地制定政策,争取海外印度人对印度的认同和支持,加强相互之间的联系和互动。这些政策大致可划分为三类:一是聚焦发达国家的海外印度人;二是聚焦海外印度裔新生代;三是聚焦海外的印度劳工及其家属。例如为激发有突出成就的海外印度人对印度的认同感、归属感和自豪感,印度政府设立了海外印度人节,并颁发海外印度人奖。为便利海外有钱的印度人回来投资,开展经贸合作、旅游等,印度政府推出了“印度血统的外国人卡”,该计划后来被莫迪政府并入“海外公民卡”计划。为了拉拢发达国家的外籍印度人,印度政府制定了“双重国籍”政策。为了加强与海外印度移民青年的联系,印度政府推出了“认知印度计划”,该项目已成功举办59届有2301名印度裔青年参加。为了让海外印度裔新生代熟悉他们的印度根脉,印度政府推出了“寻根”计划。为了争取印度移民子女对印度的认同,印度政府推出了“海外移民子女奖学金计划”,给予海外印度人子女150个奖学金名额,每人每年可获得高达4000美元的奖学金进入印度的大学和研究机构接受高等教育。此外,针对印度劳工移民在海外的工作和福利问题,印度政府与海湾国家、马来西亚、欧洲、韩国等商谈,签订协议、谅解备忘录等。以上这些政策措施,极大地加深了海外印度人与印度的情感和联系。

 

 3   印度侨民战略的成效

 

印度的侨民战略虽然出台较晚,但是起点较高,实际效果显著。自其侨民战略实施以来,海外印度人与印度的联系日益紧密,对印度的直接投资和汇回的侨汇逐年增多,印度侨汇收入连续多年位居世界第一位。印度的科技实力也得到了显著增强,特别是海外印度人帮助印度软件业插上了腾飞的翅膀。印度总理纳伦德拉·莫迪高度评价海外印度人,在与美国总统拜登会面时特别指出:“印美关系将由人才和人与人之间的联系塑造,我很高兴印度移民正在为美国的进步作出积极贡献。”海外印度人还为提升印度软实力作出了重要贡献,印度著名战略家拉贾·莫汉(Raja Mohan)将海外印度人称之为“支撑印度崛起的最重要的软实力”。印度外交部发言人赛义德·阿克巴鲁丁(Syed Akbaruddin)也认为:“印度侨民战略的软实力已经超越了印度书籍、文化和电影的影响。”

 

然而,海外印度人对印度政府仍然持有相当大的保留态度,双方的隔阂依然不小。尽管自2014年上任以来,莫迪就将与海外印度人接触作为其政府外交政策的标志性内容,但是海外印度人对于印度政府目前的看法并不乐观。根据卡内基国际和平基金会2021年2月9日发布的报告,海外印度人中39%的受访者并不认可印度政府,25%的受访者对印度政府不置可否,仅有36%的受访者认可印度政府。这显示与印度国内的民众相比,海外印度人对印度的看法较为负面。造成海外印度人对印度政府负面看法的原因是多方面的,但是印度侨民战略的功利主义色彩,海外印度人缺乏清晰的祖国或民族认知,以及印度政党轮替,侨民战略缺乏可持续性显然是较为主要的原因。

 

第一,印度侨民战略的功利主义色彩太过浓厚。正如印度学者巴特所言,印度政府的侨民战略充满了“算计和功利主义的色彩”。印度独立后,印度政府曾经较长时间段忽视海外印度人,未与他们建立起任何官方或者正式渠道的联系,甚至在1964年缅甸吴奈温政府逼迫30万印度人离境和1972年乌干达阿明政府驱逐5万印度人出境时均消极应对。随着海外印度人影响力的增强,印度政府对他们的态度才发生了变化,但是印度国内和海外印度人都明白,印度侨民战略的首要目的是为了利用他们的资金、技术和人才等,其次才是加深与他们的感情。印度学者对此批评说:“印度以怀疑的眼光看待那些为了更好的机会而移居国外的同胞——好像他们在某种程度上背叛了祖国,但是随着海外印度人分散到世界各地,他们对印度移民的态度发生了巨大变化。政府正在把庞大的海外移民——仅次于中国的海外移民——视为印度政府外交政策的一个重要组成部分。”印度学者巴塔查尔吉指出:“移民到其他国家的印度人携带着他们的文化和对祖国的情感依恋,但是印度政府借助侨民战略将散居海外的印度人与印度联系在一起,却是为了推动印度在海外移民居住国的利益。”最能体现印度侨民战略功利主义色彩的莫过于“双重国籍”政策,瓦杰帕伊在第一届“海外印度人节”开幕式上公布了外籍印度人可获双重国籍的国家名单,仅为美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、马来西亚和新加坡,后来又增加了爱尔兰、法国、意大利、荷兰、瑞士、瑞典、芬兰、葡萄牙、希腊、以色列和塞浦路斯。这一做法在印度国内外受到广泛质疑,持反对观点的人认为国籍是公民身份、国家主权和安全的象征,给予双重国籍并不能保证海外印度人心向印度,且允许双重国籍给国家带来利益的同时也会带来风险,不管海外印度人此前是出于什么理由放弃了印度国籍,现在都不能再靠买得到。因而该政策被讥讽为“势利和歧视”的产物。

 

第二,海外印度人缺乏清晰的祖国或民族认知。印度历史上邦国林立,虽然印巴次大陆历史上也曾出现过较大的王朝,例如孔雀王朝和莫卧儿帝国,但是在现今所属印度领土的广大地域内当时既没有形成统一的国家,也没有统一的民族和文化。印度学者欧门认为:“印度作为一个统一的民族原本并不存在,历史上也无所谓印度民族意识,是英国的殖民统治迫使印度土著精英被动形成了‘民族’概念。”威廉·冯·波赫默也指出,“任何想使用印度历史作为知识来源的人都面临‘印度’如何构想的问题。次大陆从未形成一个统一的国家,因此,一些历史学家在印度共同文化中看到的是统一的表象”。众所周知,英国人对印度殖民统治长达200年,这一时期移民海外的契约劳工既没有祖国也没有民族的概念,而其后代对于今天的印度也相当陌生。独立后的印度更是一个多元文化的联邦,其宗教多元(有印度教、伊斯兰教、锡克教、耆那教、佛教、基督教等)、种族多样(有古吉拉特人、孟加拉人、旁遮普人、纳加人等)、语言繁杂(有16种官方语言和大约1000多种方言)。泰戈尔曾经说:“印度在多样性方面和美国类似。”当时印度也无意打“感情牌”拉拢海外印度人,并且在印度建国之时还发生了印巴分治以及由此出现的次大陆内的人口大迁移,1971年又有孟加拉国独立,因而这段时间内移居海外的印度人面临多重国籍身份的选择和民族认同的困境。以概念界定,海外印度人应该是指从现属印度领土内移居海外的印度人及其后代,但是实际情况是,“海外印度人很难定义,因为它是一个社会建构的术语。关于海外印度人想象的统一主题,可能是‘印度’作为家园的集体记忆,但是海外印度人既没有一个单一的印度移民身份,也没有一个单一的印度想象家园”。因而,有学者指出,海外印度人的身份与其说是自认的,不如说是“想象建构的”,印度前外交国务部长沙希·塔鲁尔(Shashi Tharoor)也认为:“海外印度人的民族主义怀旧是基于记忆的选择性,这是对其根源的简化、理想化的回忆。”这也是印度侨民战略的先天不足之处。

 

第三,印度政党轮替,侨民战略缺乏可持续性。卡内基国际和平基金会南亚项目高级研究员和主任米兰·瓦斯纳夫(Milan Vaishnav)认为,尽管印度侨民战略取得了今日辉煌成绩,但这更多是与印度过去的纵向比较而言的,印度侨民战略还存在着许多的不确定性,政党政治乃至其他因素会在相当长时间内制约着印度侨民战略的发展。众所周知,印度实行多党体制,不同政党利益多元,印度人民党和国大党轮替,政府效率低下,政策连续性差,经济和社会发展都因此而大打折扣。因为海外移民首先牵涉到身份问题,这里仍然以各国学者颇为关注的双重国籍政策为例来说明。瓦杰帕伊当政时印度人民党大张旗鼓实施了双重国籍政策,但是按照规定必须先修宪,2003年5月9日印度人民院顺利通过了关于实行双重国籍的宪法修正案草案,印度议会同年12月也通过了该草案,2004年1月7日,印度总统也赶在第二届“海外印度人节”开幕前夕签字批准了该修正案。按理说印度的双重国籍政策至此已经走完了全部的程序,马上即可正式实施,然而令人意想不到的是,由于印度人民党在大选中败北,国大党及其所领导的团结进步联盟上台后随即否决了双重国籍政策,随后该政策又被国大党推出的“海外公民卡”计划所替代,最终不了了之。对于印度侨民战略缺乏可持续性问题,美国南加州大学的教授菲利普·赛伯(Philip Seib)指出,印度“缺乏综合性的侨民外交战略”,未能呈现给世界“始终如一的形象”。米兰·瓦斯纳夫也批评说:“莫迪政府将海外印度人视为其外交政策的关键组成部分,但是印度政府显然在海外印度人政策连续性方面仍然有大量的工作要做。”

 

此外,莫迪政府浓厚的印度教民族主义色彩以及在国内制造宗教矛盾的做法也引来了海外印度人的批评,使得不少海外印度人对印度的政治前景充满担忧和疑虑。

 

总体来看,在大国梦的驱使之下,印度政府制定的侨民战略虽然目前距离海外印度人的要求和期望值仍然有较大的差距,且双方的沟通和互信目前也存在着不少问题。但是客观地说,印度政府深谋远虑,经过顶层精心设计实施的侨民战略确有其成功之处,可视为印度政府改革开放和国家战略的重大举措。其侨民战略使得印度政府能够借力海外印度人,是印度发展获得突破和快速崛起的关键之一。

 

*文章原载《现代国际关系》2021年第12期。

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