清华教授唐晓阳:西方都不愿意做的事,为什么要求中国做?

本文转载自:底线思维(ID:dixiansiwei)

文/观察者网专栏作者 唐晓阳
清华大学国际关系学系系主任

从2020年发生主权债务违约,赞比亚的债务问题一直无法拿出一个解决方案来。
对此,西方国家纷纷指责中国,英国《金融时报》甚至曲解了赞比亚财政部长对中国参与债务重组的态度,引发后者紧急发布声明,对其错误报道进行了澄清——由此也可见西方为了坐实中国造成非洲“债务陷阱”,是多么不遗余力。
赞比亚债务问题背后,西方正打着什么算盘?而中国的原则又是什么?由赞比亚债务问题引出了中国援非贷款的讨论,中国资助非洲国家的目的是什么?难道真的是在“送钱”吗?就以上问题,观察者网采访了清华大学国际关系学系系主任唐晓阳教授。
观察者网:受新冠疫情冲击,2020年赞比亚成为全世界首个主权债务违约的国家。赞比亚一直在努力重组超过170亿美元(225亿新元)的外债,其中超过三分之一由中国持有,中国是赞比亚最大的债权人。西方国家一直要求中国减免赞比亚的债务,背后打的是什么算盘?
唐晓阳:实际上,在赞比亚债务违约后,中国一直积极参与赞比亚的债务重组。2021年,赞比亚债权人委员会成立,中国和法国共同作为主席在债权人委员会里进行谈判和调解。但在最近几个月,国际货币基金组织、世界银行以及美国在债务问题上突然高调施压,抹杀中国一直在做的努力。
在这一次债务问题中,有中国这样的新兴债权人,也有很多商业债权人的加入,使得情况变得比较复杂。
中国想要在新的结构下更好地照顾各方利益,所以一直强调谈判和共担责任。但是,在这样的情况下,西方似乎想抓住这个机会对中国施压,尽快让中国服软,以适应它们所提出的条件。
中国一直强调采用“减缓还债”的方法,这其实也是一种优惠政策,但西方却不同意,而是希望中国“全部减债”,即以一定比例减免债务,但中国的财务系统里从来没有这样的做法,也不可能因为当前这种情况进行调整。而且,要做出调整就需要在国内系统进行协调,这需要很长时间。在减债还债的做法方面,中国希望充分考虑各方不同的利益,达成一个各方都能接受的结果。
然而,西方却利用这个机会对中国施压,强迫中国接受西方所提出的减债标准和减债方案,中国说不同意,西方就说我们是捣乱。其它的债权人都是原来所谓“巴黎俱乐部”的组成国,而中国是新兴双边债权人,所以中国就被无端地拎出来。
西方的用意很明显,它们并不想和中方或者其它的新兴债权人好好谈,也并不想和中国进行彻底的沟通和调解,只是想强压中国来接受西方所提出的减债条件。
清华教授唐晓阳:西方都不愿意做的事,为什么要求中国做?
美国财政部长叶伦(中)访问赞比亚期间称中国是赞比亚债务重组的“障碍”(图源:路透社)
观察者网:但事实上,根据赞比亚财政部披露的数据,以西方为主的商业债权人和多边金融机构债务占到赞外债的70%。正如中国外交部发言人汪文斌提到的,这些债权人和机构也应该参与到对发展中国家减债行动中来。简单来说,要减一起减,但为什么它们不愿意做的事情要我们来做?
唐晓阳:这要从以下几个方面来说。
首先,西方的多边机构,比如说国际货币基金组织和世界银行一直在债务问题方面都是作为最后一个贷款方,提供最后的救急资金,而救急资金本来就已经有很多让利,所以在债务减免方面就不再参加了。
清华教授唐晓阳:西方都不愿意做的事,为什么要求中国做?
赞比亚财政部长西通贝科·穆索科图瓦尼出席2022年10月15日在美国华盛顿举行的国际货币基金组织和世界银行年会(图源:路透社)
事实上直到去年,中方与多边机构一直在进行很好的沟通,我也不清楚这一次提出多边机构减免是否是因为多边机构参与了施压,这可能是双方产生了新的矛盾才导致的新动向。
中国过去没有要求多边机构进行减免,但是中国一直要求西方做出相应的减免措施。在西方发行的商业债券背后,大部分的债券债权人其实都是西方的私营机构,比如摩根大通、阿里昂斯、贝莱德等等,但它们这次基本是完全游离于减债行动之外。
还有新冠疫情期间提出的“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”(DSSI),西方私人机构也全部没有参加。实质上,西方的债券在如赞比亚之类的发展中国家占比达到50%左右,债务的比例远远大于双边和多边债务,西方的债券才是真正导致斯里兰卡、加拿大、阿根廷这几个国家近年涉及违约的重要原因。
而且,由于西方一直认为,政府无权干预私人银行,所以在减债和还债方面,西方的私人银行就可以游离于外,不用承担相应的责任,也不需采取相应行动。
具体到赞比亚债务危机,实际上中国与法国在双边债权人委员会里已经谈了一年多,而且已经有了初步成果,但是谈判的结果只能解决赞比亚不到一半的债务,很大一部分的债务都来自商业债权人和多边机构,所以赞比亚的债务问题目前也没有看到实质性的改变。
不同债权人的性质、在债务中的地位、适用的规则都是不一样的,这也是为什么中国认为需要时间,呼吁谈判的原因。其实西方也知道这一点,但是它们就是想借着这个机会把中国拎出来,在舆论上给中国制造压力。
观察者网:您提到西方的商业机构可以游离于减债之外,不受本国政府管束。那么我国的商业机构是否应该加强建设并参与到类似事务中?
唐晓阳:关于商业机构到底需不需要承担责任,需要根据情况来适当调整。我们国家的情况比较特殊,我们借给非洲、“一带一路”沿线国家的贷款比较多,虽然是商业贷款,但这些贷款很多都是国有银行发出的,所以关于我国发出的贷款到底应该算是商业贷款还是双边政府性质的贷款是有争议的。
我们国家也已经开始考虑,是否可以通过商业债券的形式来发贷款,而不是完全通过国有银行的形式。赞比亚和斯里兰卡的债务债券发生违约,其实与美元汇率的急剧上升有关,这导致了它们还债负担大大加重,如果我们能发行人民币债券,或许能够帮助这些国家减少汇率风险。
所以,中国和西方在债券问题上最大的争议就在于,债务债券究竟属于国家行为还是商业行为?而在这一次的债务问题上,这也会是双方谈判和沟通的焦点。
观察者网:您刚才也提到了中国和西方在解决发展中国家债务上两种不同的方式,以赞比亚或者斯里兰卡等国家为例,在处理发展中国家债务问题上,中国能够提供哪些解决方案?和西方相比有哪些明显的不同?
唐晓阳:中国的援助性贷款比例其实挺小的,但国内一直也有很多误解,以为中国是在“送钱”。实际上,中国的贷款大多数是商业性的,而且也是以中国企业到当地进行基建项目的形式借出的。我们也考虑借债方的难处,可以接受缓债,但我们所签的也是商业合同,该还的钱还是要还,我们还是需要契约精神,这也是我们能够跟各个国家发展持续互惠关系的重要基石。
刚才也提到,西方的双边贷款是援助性质的,虽然看上去给受助国的短期压力较小,但对于双方的长期关系其实是不利的,道理也很简单——单方面的援助就好像天上掉的馅饼,可能受助国慢慢地就会产生依赖性,觉得只要“伸手”就可以了。而如果贷款是商业性的,就需要遵守一定的契约精神,更需要考虑怎样把钱用到刀刃上,这种互惠关系也是中国一直秉持的可持续商业原则。
在债务结构方面,中国的贷款是具有方向性的,中方和借贷方会共同协商决定具体的借贷项目,比如基础建设或是一些有收益的工业制造项目,这样的借贷才是有意义的,能够慢慢形成良性循环,用生产收益来还掉贷款的利息和本金。而西方往往采取的是直接划拨,虽然这些借贷国家一下子能得到几十亿的援助金额,但它们在收到钱后往往无规划地使用,这也是最近几年这些国家出现债务问题的主要原因。
观察者网:西方一直说是中国把发展中国家拖入了“债务陷阱”,但从您刚才的分析的情况来看,事实上西方应该承担更多的责任。
唐晓阳:是的。无论是从目前借贷的金额还是借贷的方式来看,中国的借贷要比西方更谨慎。
从数额上来看,中国提供贷款的金额远远低于西方,甚至远远低于多边机构提供的金额。
而从另外一方面来讲,此次债务危机的一个重要导火索其实是欧债危机。2009年危机之后,西方经济渐渐萧条。而那一段时间,发展中国家在中国的引领下经历了大约10年的市场发展时期,西方机构其实是想从发展中国家的发展当中获利的,而它们获利的一个重要方式就是发放债券。
在这10年时间里,西方有意识地放低了给发展中国家发债的门槛,又通过各种方式来鼓励发展中国家借债,但等到发展中国家出现问题的时候,西方又立刻把发展中国家抛弃了。
所以这一次的债务危机很大程度与西方有关。
观察者网:接下来发展中国家可能会面临比较高的债务违约风险,我们应该怎样去规避这样的风险?
唐晓阳:中国其实早在2018年左右就已经意识到这个风险会出现,从那时起我们已经大量减少了贷款,而到目前,中国已经几乎不再发放新的贷款了,把更多的精力都放在处理已有的债务问题上。
中国还是希望能够坚持自己的原则,包括西方一些真正对债务问题有所了解的研究者也都赞同中国的观点,认为进行认真的讨论是必要的。像西方那样急速解决问题的方式其实并不妥当,而且债务重组历来都需要漫长的过程,比如西方上一次债券危机从上世纪80年代就开始了,也是直到2005年左右才达成了协议。
这个事情的本质就是西方想要对中国施压,所以故意把事情夸大。可以看到,赞比亚的财长立刻就进行了澄清,他们也并没有责怪中国,各方其实都能够认识到这件事本身的复杂性。
另外,中国在接下来的后疫情复苏时代,还是会继续推广“一带一路”,也会继续帮助这些发展中国家进行建设,但确实需要吸取经验和教训。
清华教授唐晓阳:西方都不愿意做的事,为什么要求中国做?
2022年7月29日,赞比亚总统希奇莱马出席中企承建的卡富埃河供水项目一期工程竣工仪式(图源:新华社)
我记得在大概在2016年左右,我们也是借贷给这些发展中国家,且数额在短期内快速增加,但与此同时,一些配套设施却没有跟上,这就导致了后期当地出现了一些抗议。
在后疫情时代,无论是出于财务的健康性还是规避争议的考虑,我们都应该让贷款发挥更好的作用,我们还有不少需要进一步细化和改善的地方。
观察者网:能不能这么理解——每一次的危机和债务重组其实是一个新的开始,而在这样的关键节点上,也是西方和中国的一次博弈。
唐晓阳:是的,债务重组确实是一个争取谈判的重要机会,但是我们都希望不要把债务危机变成一种周期性危机。有些国家已经违约了好几次,每次违约之后又是重组,又是接受各种条件,拿到救助包裹以后又开始进行激进的财政方案,然后又出现短期内的经济过热,之后又进入萧条,又再次债务违约、进行危机重组。
这在很多发展中国家,比如土耳其、厄瓜多尔、阿根廷,包括非洲一些国家已经发生多次,这也是它们经济得不到真正持续发展的原因。
而中国选择的模式就是帮助这些国家进行基础设施建设,集中于生产力方面的提升。我们认为,这样的发展能够摆脱市场周期性的怪圈,进入持续性发展。
观察者网:也就是说,您认为真正的治本之道是持续稳定的投入,帮助它们形成造血功能,然后逐步向健康的经济体发展。
唐晓阳:是的。发展中国家进入全球资本市场后面临的波动很大,它们在全球资本市场里可以说只是一片小叶子。市场的每一次波动,对于美国和欧洲这样的国家可能是可以容忍的,但对这些小国家就会是惊涛骇浪,对经济结构的打击也会特别大。
中国正是因为经历过这样一个发展阶段,所以很清楚不应该在这个时候让这些国家完全进入全球资本市场。
正如我所提到的,应该以一种符合发展中国家特性的方式去帮助它们,而不是让它们立刻加入到全球资本市场,这种波动不适合发展中国家的特性。
观察者网:如果要对这些发展中国家进行保护的话,谁应该提供保护?因为如果这个责任完全由中方承担显然也是不合适的,那么应该如何权衡?
唐晓阳:我觉得在这方面,其实是需要国际组织来发挥作用的,国际货币基金组织、世界银行,包括我们的亚投行都应该可以参与到这样一个新的金融体系构建中。国际组织应该抓住这个机会,在债务结构调整的时候促进体制发生改变。
二战以来,世界金融体系都是以西方为主导,现在是时候进行调整了。
从这一次它们对中国的施压可以看出,它们本质上还是在为西方的理念和标准说话,由此将债务问题政治化,根本不是真正从全球公平的角度考虑,也不是为这些借贷国考虑,它们只是借这个机会来攻击其它国家。
所以,我认为这一次债务危机应该作为一个契机,我们应该对融资体系和金融治理体系进行一定程度的调整,让结构更均衡,而不只是以美国华盛顿为核心,让它们来实行单一的标准。
观察者网:您可否预测一下,这一次赞比亚债务危机最后的重组方案会是什么样的?
唐晓阳:债务危机的解决还是需要相当长时间的,而且我不认为中国应该做出让步。一些国际组织其实也可以给赞比亚提供临时救助,赞比亚整个国家体量也不大,临时救助可以帮助它们度过难关。而且,赞比亚现在的新总统是一个很有头脑的企业家,他在国内进行的改革方案很有起色,赞比亚很有可能可以通过救助方案和国内经济的改革,实现经济恢复,也许将来赞比亚并不一定需要债务重组了也未可知。如果接下来铜价或者矿产价格再进一步上升的话,它可能自己就可以度过这个难关。
清华教授唐晓阳:西方都不愿意做的事,为什么要求中国做?
现任赞比亚总统希奇莱马(资料图)
其实我之前也提到过,像国际货币基金组织、世界银行应该有更多的高层人士与中国进行沟通,对彼此的体制有更深的认识,从而在一些决策层面进行调整。如果一方预先设好了标准,采取蛮横、不妥协的态度,那最后是达不到理想效果的。
观察者网:在近200年来,国家要实现发展,资本是不可或缺的要素,西方发达国家靠数百年的殖民和战争获得资本原始积累。新中国成立以来,中国发展所需的资本则主要来自于政府信用和土地财政,那么对于广大第三世界国家而言,如何获得发展所需的资本原动力?
唐晓阳:这是一个很好的问题。马克思说过,资本不是物,而是一种以物为媒介的人和人之间的社会关系,也就是说,资本是一种社会目的,能够用钱来产生更多的钱,这才叫资本。所以,所谓的资本并不在于多少,而在于能否使其产生这样一种社会关系,利用这样的社会网络获得更多的钱。也就是说,即使资本少也没有关系,只要能够形成社会关系,实现持续增长,自然能够慢慢地吸引来更多的钱。
中国为什么能够变成最大的外资吸引地?因为外资发现在中国能赚得到钱,风险也不大,我们的经济在几十年的时间里一直持续增长,而且有着很多机会,资本自然就被吸引过来了。
所以,对于发展中国家而言,刚开始最重要的不是吸引资本,而是创造环境,在稳定的环境中资本自然愿意投入,自然能够获得更多的价值和回报。
在我看来,提升国家的生产率,形成持续增长,这对发展中国家来讲才是关键。
观察者网:也就是说,经常性的债务违约和重组会增加不确定性,影响经营环境,这样会破坏长期可持续的发展进程。
唐晓阳:是的。发展中国家在转型的时候一定要控制波动,而中国在发展过程当中有很多这方面的经验,我们在与发展中国家的合作时会强调用国家贷款来专门做基础设施等战略性工程,这也能促进这些国家的转型。如果在这些国家国内还没有形成稳定的环境时就把它们引入全球资本市场,只会增加不确定性。
观察者网:西方的目的可能就不是帮助这些发展中国家发展,只是想追求回报率。
唐晓阳:这其实也牵涉到地缘政治的影响。西方一直试图用自己的自由市场模式来教导发展中国家,但中国走了一条不同的路,建立了社会主义市场经济体制,避免了过早进入市场化的波动,而是慢慢地顺利进入市场化。
但是,随着地缘政治冲突的加剧,西方考虑的可能根本不是怎么帮助发展中国家进行结构转型,而是忌惮中国的地缘影响,担心中国在地缘政治上的影响压过西方。所以,西方只能想方设法打击中国。但是,大多数发展中国家还是理解中国的,它们也能认识到西方的问题,对西方背后的用意也很清楚。
观察者网:当前很多人会质疑中国资助非洲的目的到底是什么,您能否再做些解释?
唐晓阳:从长期经济利益的角度来讲,发展中国家确实很有潜力。如果美国和欧洲对中国进行脱钩或打压,我们的市场会被压缩,但是发展中国家的潜力是无限的,如果它们像中国一样实现工业化转型,那经济能力将会是指数级的增长,这对于中国企业来说是巨大的机会。
另一方面,从短期来讲,我们也在获利。我们给非洲的无偿援助其实是很少的,主要都是商业贷款,而且很多是以项目的方式进行的,看似贷出了几百亿的款,但其实不是给现金,而是项目。我们也不单单使用中国员工,也会带动当地的劳工一起建设,带动当地就业、消费、建设的全面发展。
总之,我们是通过这样一套“组合拳”来帮助这些发展中国家,这种融资和建设的组合可以说是我们独一无二的优势。而且,我们也因此获得了很多回报——很多国企得到了技术和人员培养方面的提高,也能够带动中国工业投资走出去。
据我所知,一些中国的制造业企业已经在非洲开始制造生产,这也是中国给当地投资的贷款在发挥额外的效益。所以,中国在包括非洲国家在内的发展中国家所进行的帮助其实是双赢的,我们大可不必被西方媒体的宣传混淆了视听。


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