印度选出新总统, 为何竟助长莫迪在边境问题的强硬立场?

作者:毛悦

本文转载自: 欧亚系统科学研究会(ID:essra31)

文章来源自“南亚研究通讯”,原刊于《南亚研究季刊》2021年第3期

来源|南亚研究季刊

导读:7月21日,印度总统选举结果揭晓,印度全国民主联盟的候选人德劳帕迪·莫尔穆成功当选印度第15任总统。在印度,真正掌握实权的是总理,印度为国家元首和武装部队统帅,实际权力有限。但是,如果印度总统仅作为无实权的“橡皮图章”存在,那么为什么如废除宪法370条这样的重要命令是由总统来发布?总统在印度政坛到底扮演了什么样的角色?
    本文探讨了在印人党强势崛起背景下,印度总统权力对执政党的意义。从印度政治发展史上来看,总统多次在总理-议会体系不能正常运转时启用权力,推动国家政治生活回到正轨,也多次在宪法边界内寻求扩展权力边界,以更有效地行使总统权力。文章还对比了强势执政党在不同时期对总统权力的利用,并在此基础上提出:执政党历来重视印度宪法赋予总统的特殊权力,当前总统很难扩展权力边界,不具备有效制约执政党和总理的意愿和能力,相反执政党却可能在宪法框架下利用总统权力,寻求合法地实现自身政治诉求。莫尔穆将于7月25日宣誓就职,在当前执政的印人党在印国内“一党独大”的背景下,印人党将如何在宪法框架内创造性地利用莫尔穆的总统权力实现自身政治诉求值得关注。欧亚系统科学研究会特转发本文,供读者思考。文章转自“南亚研究通讯”,原刊于《南亚研究季刊》,仅代表作者本人观点。
 
印人党强势崛起背景下
印度总统权力对执政党的意义

文|毛悦

印度选出新总统, 为何竟助长莫迪在边境问题的强硬立场?

▲ 当地时间2022年7月21日,印度总理莫迪(左)祝贺莫尔穆(右)当选印度第15任总统。图源:互联网

2019年8月5日,印度总统科温德(Ram Nath Kovind)发布总统令,宣布废除印度宪法第370条,此举废止了印度宪法赋予印控克什米尔地区的特殊宪法地位。并且,印度此举通过修改国内法试图将争议领土变为自身领土,引起了巴基斯坦的强烈抗议。路透社报道,克什米尔地区是过去近70年全球军事对抗风险最高的地区之一,取消印控克什米尔的宪法特殊地位是印度政府对印控克什米尔采取的最重大政治举动。印人党在该地区实行总统管制(President’s Rule)的情况下,由总统令而改变其宪法地位并进而试图改变印巴争议地区现状,这一重大举动的实现与总统权力密不可分。

印度实行议会民主制,总理掌握国家实权,一般认为印度总统只是象征性的,当执政党在国家政治生活中占据强势地位的时候更是如此,例如英迪拉·甘地执政时期,总统甚至被称为“橡皮图章”。在总理和议会处于权力中心的印度,废除宪法370条这样的重要命令为什么是由一般被认为并无实权的总统来发布?总统在印度政治体系中的地位如何?总统权力对执政党有何意义?在印人党强势崛起的背景下,总统的作用何在?本文梳理了宪法对总统权力的相关规定,分析了印度政治发展史上总统主动扩展权力边界的原因,对比了强势执政党在不同时期对总统权力的利用。在此基础上提出:执政党历来重视印度宪法赋予总统的特殊权力,当前总统很难扩展权力边界,不具备有效制约执政党和总理的意愿和能力,相反执政党却可能在宪法框架下利用总统权力,寻求合法地实现自身政治诉求。

 

 1   印度宪法规定的总统权力及其自主空间

据宪法规定,印度的总统既是联邦行政机构的组成部分,又是联邦最高立法机构的组成部分,还享有部分司法权力。总统的责任是监督联邦的行政机构以及军队。印度政治制度的设计不需要总统在日常政治生活中有过多的存在感,总统不能干扰总理和内阁的运转,但总统也绝不是只具有象征意义的国家元首,总统职位的设置其实是平行于以总理为首的权力体系之外的权力储备,只有在国家遭遇宪政危机时,在其他政治机制无法正常运转时,才需要启用宪法赋予总统的特殊权力。

 

(一)立法权中总统的否决权

印度宪法第79条规定:印度联邦议会由总统加联邦院与人民院构成。总统由此成为立法机构中不可或缺的部分。议会两院通过的所有法案必须要得到总统的批准才能生效。根据印度宪法,在两院将通过的议案递交给总统后,总统可以有三种做法选择。第一,批准相关议案。第二,不批准相关议案。第三,将议案返回给议会让其重新考虑。但是如果议会再次通过同一议案,总统必须批准。

总统的否决权是总统捍卫宪法尊严的重要工具。有学者认为,印度总统的否决权融合了绝对否决权、暂时否决权(suspensive veto)和搁置否决权(pocket veto)。宪法并没有对总统对议案的处理时间给出时间限制的规定,从理论上说,即使总统无限期地拖延给出对议案的处理结果,也并不违宪。因此这在实践中,也给总统在宪法范围内扩展自己的权力边界,对立法产生影响提供了运作空间。但总统不能否决宪法修正案。

(二)总理建议解散议会期间总统的作用

总统与两院的关系也体现了总统的立法权力。印度宪法规定,总统可随时在他认为合适的时间和地点,召集议会任何一院开会(但对两次会期之间的时间间隔有要求),总统也可以随时宣布议会两院或任何一院闭会,也可随时解散人民院。在总理建议解散议会期间,总统此时主要的作用就是判断是否接受总理的建议解散议会人民院,其中是否能违背总理的意愿是核心。

以往印度议会人民院解散的几个引起争议的例子有:

1.第五届人民院于1977年1月18日解散。当时英迪拉·甘地通过施行紧急状态延长第五届人民院一年之后,决定重新进行大选,而当时的总统艾哈迈德(Fakhruddin Ali Ahmed)没有严守宪法规定,听从了总理的建议,提前解散议会。

2.第六届人民院于1979年8月22日解散。当时执政的人民党内部发生纠纷,总统雷迪(Neelam Sanjiva Reddy)巧妙地利用了当时的局势,在有可能形成另一个多数政府的情况下解散议会,这并未违宪,但引发了争议。

3.第12届人民院于1999年4月26日解散。因全印德拉维达进步联盟(AIADMK)退出执政联盟,执政的印度人民党失去在议会的多数,总统纳拉亚南(K.R.Narayanan)寻求重组新政府的方案失败,只好解散议会。但总统要求寻求组阁的政党领导人向自己提交能获得议会多数支持的证据,这一做法被认为是在宪法许可的范围内总统行使权力的新的实践。

总体而言,宪法对于总统解散议会的规定给予了总统较大的主观判断空间,总统有条件在不违宪的前提下主动或被动地扩展权力范围。

 

(三)总统直接颁布法令的权力

印度宪法第123条规定,在议会两院闭会期间,总统如认为有立即采取行动之必要,即可根据形势需要颁布必要的法令(ordinances),效力如同议会法令,但是此项法令应提交议会两院,并应于议会复会6星期届满时失效,如果议会两院于上述期限届满以前即通过否决此法令的决议,则该法令自该议案通过二读(second reading)之日起即行失效。而且此项法令可由总统随时撤销。这说明在一些特定的情况下,宪法赋予总统一定的立法权。

第一种情况:在议会处于闭会状态时,无法通过议会的途径来通过法律,此时总统可以发布法令。第二种情况:如果一项议案已经被一院通过,而另一院悬而未决,在任何两院都在运作的时间内,总统都可以发布与这项议案有关的法令。如果总统认为急需某项法律,而这项法律由于手续和程序的缘故不太可能很快被议会通过,此时总统可以令其中一院休会并签署法令。第三种情况:总统认为在当时的情况下他有必要立刻采取措施。在这种情况下,总统可以不接受部长的意见。总统发布的法令的效力等同于议会通过的法律,区别不过是法令先由总统发布,再由议会通过,而法律则是先由议会通过,再由总统批准。根据宪法规定,总统个人认为符合条件就可以采取行动,并没有什么能制约总统滥用宪法权力的机制,而且尽管议会可能在运行中,总统却能够召集两院在不同的时间开会,造成满足宪法的条件来由总统发布法令,这些都使得总统利用这一宪法赋予的发布法令的权力成为可能。

 

(四)总统的行政权主要体现为任命权

根据印度宪法,印度政府的一切行政行为,均应以总统的名义进行。联邦的行政权归属于总统,并由总统依照本宪法规定直接行使或通过其属下官员行使。总统的行政权主要体现为任命权:任命包括总理在内的内阁成员;任命其他部长;任命最高法院法官、总检察长等。

其中最重要的是总理的提名,但一般来说,只要有一个政党能够在人民院拥有明显多数,而且这一政党仅有一位明显的领导者,总统在总理提名问题上就没有太多的发言权了。总统能够发挥作用的情况有:第一,如果总理在任上死亡或辞职,而且没有政党能够获得多数支持来组建政府,总统就可以自行决定来选择即将离任的总理的继任者。在这个环节上,宪法并没有对总统的选择作出明确的规定,因此总统有较大的行动空间。第二,在悬浮议会出现时,政府在议会不能获得多数,总统就有权让反对党的领袖来组建政府。组阁权的授予是完全由总统自主决定的。另外,总统的这一权力与前文提到的立法权相结合,选择合适的时机解散议会,挑选新总理,就能塑造新的政治格局。

 

(五)总统管制(President’s Rule)

印度宪法中紧急状态相关条款的设计初衷是在央地关系的背景下,赋予总统个人超强的权力,在一般不超过6个月的时间限度内解决地方出现的危机。这种法律规定的设计并不是印度独有,很多国家都有类似的规定。印度独立前,《1935年印度政府法》即赋予总督这样的权力。这些条款对印度联邦制度和印度政治生活曾经产生了巨大的影响,有观点甚至认为,“紧急状态条款是影响印度联邦制的最大的因素”。

印度宪法第18篇中涉及的紧急状态主要有三种类型。第一,由于战争、外部侵略或内部动乱造成的国家紧急状态(宪法第352条)。第二,宪政机器在邦一级运转失灵造成的邦紧急状态(宪法第356条)。第三,由于财政危机造成的财政紧急状态(宪法第360条)。其中,宪法第356条相关的紧急状态是这三种紧急状态中应用最广泛的。在这三种紧急状态下,都由总统来发布公告(proclamation),宣告进入紧急状态。

印度宪法赋予总统这样的权力,因为总统是国家元首,有责任维护国家的统一和宪法规定的联邦架构,而且总统独立于各党派,可以作为各邦之间的协调者,最适合履行这样的责任。法院没有权力来质疑总统发布的公告的有效性。各邦的邦长只是执行联邦政府命令,也并没有宣布进入紧急状态的权力。但有学者认为,宣布紧急状态的权力实际上还是把握在内阁手中。也正因此,印度独立后,宪法第356条被使用过多次,其中有很多实例被认为是执政党滥用这一条款来打击异己、巩固统治。而总统在此时是自行决断还是服从执政党的安排,对局势的走向则有着决定性的影响。

(六)咨询权

总统的咨询权包含有以下几个方面:总理根据宪法规定,向总统提供一些信息;部长会议给总统提供的建议;必要情况下总统可向最高法院征询意见。

1.总理向总统提供信息

印度宪法规定,总理有责任向总统通报情况,将部长会议有关联邦事务管理与立法建议的一切决定通报总统,并向总统提供有关联邦事务管理与立法建议,对于已由一位阁员做出决定而未经部长会议讨论之任何事项,经总统提出要求后,提交部长会议讨论。1987年在国家首脑和政府首脑即总统和总理之间发生了一场争论。总理拉吉夫在议会发言,称已经向总统提供了相关信息。而总统辛格(Giani Zail Singh)反驳总理的说法,并写信件详细列举了总理没有按照宪法规定告知的内容,媒体公开了这些信件。这次事件引发了对总统的权力和总理的宪法义务的争议,形成了一场宪法危机,在议会内外都引发了激烈的讨论。

2.部长会议向总统提供建议

印度宪法第74条以及1976年的第42修正案规定,总统在行使职权时根据部长会议的建议行事,但总统可要求部长会议重新考虑其建议,然后根据重新考虑后的建议行使其职权。总统行使职权时是否一定要按照部长会议的建议行事呢?对于部长会议的建议对总统的约束力,一直存在争议。与部长会议和总统权力相关的还有宪法第44修正案。议会在1978年通过了第44修正案,规定总统不得签署公告,除非联邦内阁做出决定,并且通过用书面方式与总统交流之后,这样公告才能发布。这一修订后的条款意味着总统将总是被部长们的建议约束。而这样的结果其实不利于总统发挥作用。

1977年代理总统贾蒂(B.D.Jatti)根据宪法第42修正案在第六次议会选举之后被迫签署了解散9个邦议会的命令。当时人民党上台,要解散的9个邦都是国大党在执政,而代理总统签署如此大规模的解散邦议会的命令,是此前没有过的。因为这一问题的严肃性,代理总统当时并不愿签署,但是在24小时之内必须做出决定,不然会威胁到总统的权力与职务,因此代理总统最终还是同意了这一动议。在1980年的议会选举之后,国大党再次上台,国大党政府建议总统解散邦政府和9个邦议会。因为此前有过先例,总统立即就同意了这一建议。第42修正案是对总统的独立性及其权力的侵蚀。

 

在这两次事件中,执政党利用宪法规定的总统权力为党派利益服务,使宪法和总统的尊严受损。总统并不是为总理和部长会议意见盖章的“橡皮图章”,而承担有捍卫宪法的责任,在危急时刻甚至要承担起推动国家政治生活回到正轨的重任。因此,总统和部长会议以及总理之间的关系应谨慎协调,既要发挥部长会议的建议作用,又要发挥总统的主动性,给予总统一定自由考量的权力和空间。

此外,总统还可向最高法院咨询,但对于最高法院提供的咨询意见,总统只做决策的参考,可以采纳也可以不采纳。最高法院对总统的要求可以发表意见,也可以不发表明确的看法。另外,根据宪法,由总统按部长会议建议任命最高法院和高等法院法官,在任命法官时总统应同他认为有必要询问的最高法院法官和邦高等法院法官磋商,对首席法官以外的其他法官的任命,必须征询印度首席法官的意见,但这些意见对总统没有约束力。在法官的任命问题上,总统的自主权力较大。

由此可见,印度宪法中的总统权力广泛但多处规定模糊,尤其是总统在议会不起作用的情况下对政局的塑造能力以及作为国家元首的一些特殊权力,为总统主动扩展权力边界以及强势执政党对总统权力的利用提供了可能。

 

 2   印度政治实践中总统权力的主动运用及其条件

(一)总统否决权的运用

 

如前所述,总统的否决权包括绝对否决权、暂时否决权和搁置否决权。总统对议案搁置或将其打回议会要求重新考虑,都是其否决权的行使。

纳拉亚南总统曾两次将内阁要求在某个邦进行总统管制的建议打回。其中一次是1997年10月古杰拉尔政府寻求在北方邦解散辛格(Kalyan Singh)政府,另一次是1998年9月瓦杰帕伊政府寻求在比哈尔邦解散德维(Rabri Devi)政府。这两次纳拉亚南都引用了最高法院1994年博迈诉印度联邦案的判决,并且使用了总统的自主权力,将提议打回重新考虑。在北方邦的案例中,内阁没有再继续提出这一建议,而在比哈尔邦的案例中,内阁几个月后再次提出这一建议,根据宪法规定,总统不能再次反对,因此1999年2月在比哈尔邦实施总统管制。因为总统管制的实行经常与执政党打击反对党的诉求联系在一起,而且此举也改变了总统惯常的“橡皮图章”形象,纳拉亚南因此赢得了赞誉。

另外,也有总统威胁使用否决权而令内阁妥协的情况。1951年9月,尼赫鲁内阁力图使临时议会(制宪会议)通过《印度教法典法案》(Hindu Code Bill),当时临时议会的任期临近结束,总统普拉萨德认为,政府不应该不经过公众认可就通过这样的措施,而应通过大选征求选民意见,并在新议会开幕后表决。他甚至威胁使用总统的否决权。尼赫鲁无法说服普拉萨德,内阁只好决定推迟表决这个法案。

 

 (二)解散议会及组阁权的授予

在悬浮议会的背景下任命总理并授予其组阁权时,宪法的规定不甚具体,总统的自由度较大。

例如,第九届人民院选举时国大党虽然获得的票数最多,但不足以获得独立组建政府的资格,形成了悬浮议会。文卡塔拉曼(Venkataraman)总统将组阁权授予国大党所在的政党联盟国民阵线(National Front)的领导人辛格(V. P. Singh)。但辛格最终没能通过人民院的信任投票,辛格政府不得不解散。

此时议会中仍然没有党派能够拥有多数,总统的作用在此时凸显,将再次决定组阁权的归属。此时由谢卡尔(Chandra Shekhar)领导的一部分从新人民党中分离出来的议员,被称为新人民党(社会主义派)。这一党派获得了国大党(英迪拉派)阵营的支持。总统因此邀请谢卡尔来组建政府。但之后很快该党内部的分裂就开始显现,谢卡尔向总统递交辞呈。在这一事件中,由于悬浮议会和少数派政府依靠外部支持才能执政,总统的行动和决定就成为公众关注的焦点。这清楚地显示出总统在宪法或政治危机事件中的重要作用。

纳拉亚南任总统期间,曾两次在没有人能确保获得议院信任的情况下解散人民院。1997年11月28日,国大党主席撤回了对古杰拉尔政府的支持并坚持要求组建政府,古杰拉尔建议总统解散人民院,纳拉亚南总统接受了建议。在随后的大选中,印度人民党成为单一的最大党,其领导的全国民主联盟(NDA)的领导人瓦杰帕伊要求组建政府,尽管此时他尚未获得多数。纳拉亚南要求瓦杰帕伊准备支持信来证明NDA能获得多数支持。10天之后瓦杰帕伊获得了信任投票(vote of confidence)后被任命为总理。

1999年4月14日,执政联盟中的全印德拉维达进步联盟(AIADMK)写信给总统,撤回了对执政联盟的支持。纳拉亚南建议瓦杰帕伊在人民院寻求信任投票,但瓦杰帕伊未能获得。这时瓦杰帕伊和反对党领袖索尼娅·甘地(Sonia Gandhi)都要求组建政府。纳拉亚南要他们各自展示其获得支持的证明。在两边都没给出证据的时候,纳拉亚南通知总理重新进行选举是唯一解决危机的办法。于是人民院于4月26日在瓦杰帕伊的建议下解散。

在这一过程中,纳拉亚南在总理任命的问题上设定了新的先例,如果没有哪个党派或选前联盟在议会获得多数,那么他只有说服总统自己可以在议会获得信任投票才可以被任命为总理。纳拉亚南的前任在面对悬浮议会的情况下任命总理的问题时,基本上都是邀请单一大党或选前联盟的领导人来建立政府,而并不调查他们获得议会信任的能力。纳拉亚南的做法是在他的职权范围内,印度宪法并没有详尽地规定在这种情况下总统应该怎样做,但他的行为还是遭到了质疑。

更具争议的总统授予组阁权的案例发生在1979年。7月11日,印度当时的执政党人民党(Janata Party)分裂,在人民院失去了多数席位,总理递交辞呈。这时由总统决定谁来组阁。此时人民党内部有三位重要人物:一是刚辞职的总理德赛;二是从人民党分裂出来的辛格,他有可能依靠从人民党脱离出来的那部分党员的人数成为议会的反对党领袖,从而获得组阁的机会;三是拉姆(Jagjivan Ram),人民党内部倾向于推选其作为人民党领袖,并使其获得组建新政府的机会。

而7月18日,雷迪总统第一次授予组阁权,邀请国大党(非英迪拉派)的查万(Y.B.Chavan)组建政府。7月26日,因为查万组阁失败,雷迪总统第二次授予组阁权,邀请辛格组建新政府。7月28日,辛格和部长们宣誓就职,拉姆也正式被认定为反对党领袖。总统的这两次选择都引起了争议,因为拉姆的呼声很高,总统却视而不见。

就职后辛格寻求巩固其在人民院得到的支持,在国大党英迪拉派撤回了对辛格的支持后,辛格在议会召集之前立刻辞职,并向总统建议应解散人民院,试图避免其他人在人民院获得多数,并努力争取在人民院拥有18个席位的泰米尔纳杜的地方政党——全印德拉维达进步联盟(AIADMK)的支持。在他们通知总统已赢得AIADMK的支持之后,却从新闻得知总统已经解散了议会,将重新举行大选。这个决定使很多不同政党的人感到震惊,更激怒了打算与拉姆结盟的政治力量。

当然总统解散人民院的行为并没有违反宪法的条款,但其行为的公正性却遭到质疑,认为他倾向于解散议会的决定是要阻止最有可能成功组阁的拉姆成为总理。如果总统希望加强自身的权力,那么他就有强烈的意愿来避免能在人民院获得多数的总理的出现,而没有多数席位的政府,就只能出现联合政府,在这样的政府构成和运作过程中,一位积极的总统可能非正式地获得相当大的影响力,而且最终可能通过修改宪法而将这种变化正式化。

总统在总理任命权上的突出案例是辛格(Zail Singh)总统破例任命拉吉夫。在英迪拉遇刺之后,按照之前形成的惯例,英迪拉内阁成员中最资深的慕克吉(Pranab Mukherjee)应该成为临时总理,辛格总统返回新德里后,国大党(英)全国委员会秘书长穆帕拉尔立即向他报告国大党(英)中央的决定,提请任命拉吉夫为总理。此次总统在归国飞行途中已考虑好,鉴于形势危急,他要打破常规,直接任命拉吉夫为总理。这与国大党(英)中央的建议不谋而合。有观点认为,他违反了所有的议会规则来回报支持他当选的尼赫鲁家族。这一决定虽然与执政党的意见一致,但也体现了总统在权力应用上的主观性。

(三)影响总统主动行使权力甚至扩展权力边界的因素

总体说来,影响总统行为的因素主要有三方面:国内政治局势的稳定程度、总统个人经历及对总统职责和权力的理解、总统和执政党特别是总理的关系。总统的个人行为具有较强的主观性,并不是某个单独的因素就一定会引发总统寻求扩展(在某些情况下是缩小)权力边界的行为,有时候也是多种因素共同促成的结果。

1.国内政治环境的影响

首先,外部的政治环境为总统采取强势行为提供了可能性。一般认为,从外部环境看,在悬浮议会时期,也就是没有一个单一政党能控制印度议会人民院的多数席位的时期,由于各政治力量分散,总统作为一支中立的、权威的政治力量往往能发挥无可替代的作用。这种政治力量分散的局面也使总统发挥宪法赋予的权力成为可能。实际上,在各党派势力旗鼓相当、都无法赢得多数席位进而得到组阁权时,总统有相当大的自主权来选择将组阁权交给哪一方。另外一种便于总统发挥作用的环境是,原来具有强势地位的政党或领导人力量突然衰落,而其他政治力量还未崛起时,总统也能够发挥作用。

但现实情况往往更为复杂,例如1989年之后10年中印度悬浮议会现象最突出,但总统并没有利用当时的政治形势来扩展权力边界,至少没有因此而引发大的争议。当时主要任职的总统是文卡塔拉曼(Venkataraman)和夏尔马(Shankar Dayal Sharma)。文卡塔拉曼总统(1987—1992年任职)在悬浮议会时期对授予组阁权问题上的处理方式就被广泛认可,尽管他在其他方面的行为引发了争议。夏尔马总统(1992—1997年间任印度总统),在任职的最后一年内任命了三位总理:瓦杰帕伊(A.B.Vajpayee,16天任期,1996年5月16日至6月1日)、高达(H.D.DeveGowda,324天任期,1996年6月1日至1997年4月21日)、古杰拉尔(Inder Kumar Gujral,332天任期,1997年4月21日至1998年3月19日)。但是在动荡时期他并没有寻求实现总统更大的权力,在任职期间保持了极大的克制。这就说明,国内政治局势并不是推动总统主动行使权力的单一原因。

2.总统个人的性格特点及对总统作用的理解

悬浮议会的产生以及从总理、内阁以及议会的权力分散是否能完全解释总统增长的决断性(assertiveness)?已有证据显示并不是这样,还有其他起作用的因素,比如关键人物的个性。总统自身的性格、家庭背景、成长经历、职业生涯以及对总统在国家政治结构中所发挥作用的理解等非常个性化的原因,也是影响总统行为的一个重要因素。在这方面,纳拉亚南总统可以被看作典型例子。他属达利特种姓,是印度历史上第一位贱民总统。他在任期间多次展现了作为总统的决断性,其中有些被认为是符合宪法规定的,但也有一些行为被认为是超越了宪法设置的权力边界,被普遍认为是有争议的行为。

纳拉亚南总统表现出的强烈的个性、决断性和挑战宪法规定的权力边界的行为,在很大程度上与其贱民身份和个人性格有关。另外印度共和国的第一任总统普拉萨德也是一位比较强势的总统,他的当选也并不是当时的印度总理尼赫鲁的本意。普拉萨德的强势很可能与他对总统身份的理解及个人作为独立运动积极领导者的经历有关,他并不接受印度的国家元首只是仪式和名义上的元首这样的定位。尽管也有反例的存在,但总统本身如果参与政治活动时间长、地位高,就更有摆出更为强势的政治姿态的资本。

3.总统与执政党特别是总理个人的关系

总统应该捍卫宪法地位,维护人民的利益,而超脱于党派的利益。但由于总统本人也有政治倾向,往往也有所属的党派,而且很多时候能否当选也要依赖执政党的支持。在权力结构内部,影响总统行为的一个因素是总统与执政党的关系,特别是与总理个人的关系。印度总统是间接选举产生,因此在议会占多数席位的执政党对于最终产生的总统人选有着重要的影响作用。因获得了执政党的认可而当选的总统往往会在决策时对执政党有所倾斜。毫无异议地当选的雷迪总统在授予组阁权的问题上极富争议的行为,也从反面证明了他对任何一个政党都没有这种“回报”的心理。而依赖执政党的力量当选的总统,往往在执政党有强势人物任总理的情况下就会被总理压制,或是因为由衷敬佩总理而对其言听计从,这也会使总统(很大可能是在总理的要求下)利用宪法赋予的特殊权力,在国家政治发展的紧要关头挑战宪法规定的权力边界。

另一方面,总统与总理关系不睦可能引发总统对总理的批评,进而引发宪政危机。由于总理握有实权,对总统没有给予应有的重视和尊重,甚至没有按照宪法规定与总统进行相应的交流和提供信息,进而引发总统的不满,形成恶性循环。这种情况的出现在很大程度上是由于总统和总理的性格、行事风格和工作方式偏好差异造成的。

 

因此,总统与执政党以及总理个人之间的关系非常复杂。大致可分为三种类型。第一类,强势的总理会利用宪法中总统权力的相关条款操纵总统来为总理本人及其党派的利益服务。第二类,总统与总理相处不睦,在这种情况下,由于总理握有实权,而总统的权力相对有限,能对总理产生的实质性影响较小。但鉴于总统所代表的宪法意义,总理对总统应享有的权力和权利的忽略,也会引发宪政危机。例如辛格总统曾打破惯例任命拉吉夫为总理,但两人合作并不愉快,一度因总理是否履行宪法规定的重要事务通报总统之义务而产生纷争,在议会内外都引发了争议。第三类情况不明显涉及总统与总理个人的关系,但总统会为了执政党的利益,而在宪法模糊不清的地方有所作为,引发争议,这突出地表现在文塔卡拉曼总统任职期间,在实行总统管制以及解散邦立法机构方面的行为上。

以这三个条件来衡量当前强势人民党政府下的总理与总统关系可见,现任总统虽然与纳拉亚南一样同属贱民,但在当前印度的政治环境中,总统主动扩展自身权力边界或对总理权力形成牵制的可能性并不大。

首先,总统的产生与议会多数党派有很大关系。总统由联邦议会和各邦议会议员间接选举的方式,使总统的最终人选与在议会占优势的党派有着密切的关系。例如,在2017年总统大选之前,就有媒体分析认为,印人党在北方邦选举中获得的胜利不仅极大地改变了该党在议会的力量对比,还将对7月的总统选举产生影响。总统被认为应超越党派利益,但从选举时就与党派密不可分。依托执政党的鼎力支持才能当选的总统,在任期内往往会为执政党的党派利益而牺牲总统的独立性。而像雷迪总统这样毫无异议地当选的总统,则会比较强势地寻求扩展权力边界。在当前印人党在议会占据绝对优势的背景下,能够当选的总统几乎是必然地与印人党有着密不可分的联系。

其次,宪法的设定需要总统在宪政机器失灵时发挥作用,而政府、议会稳定运转,尤其是印度人民党在2019年选举后再次扩大在议会的优势地位,总统很难在这种情况下有发挥作用的空间。从前文案例也可看出,国内政治局势动荡时,总统才有可能发挥授予组阁权这样重大的影响政治生活的作用。而且,如果总统与执政党的关系非常密切,在很大程度上其与执政党的政治诉求和利益也是趋同的,很有可能并不寻求主动扩展权力边界或是采取强势姿态。

再次,从总统个人的因素来看,印度近几任总统都经过执政党的精心挑选,考虑到总统的资历、身份、代表性,像普拉萨德这样与强势总理共事仍然坚持己见的总统很难再现,近几任总统更多地采取的是与总理及内阁协调配合的姿态。

在2014年和2019年的两次印度大选中,印度人民党强势获胜。2019年大选中印度人民党获得的席位数甚至超过了2014年。莫迪的执政能力和个人领导魅力无疑是印度人民党获胜的重要原因。在某种程度上,印度选民投票不是投给印度人民党,而是投给莫迪。而在权力结构内部,莫迪个人的发言权和影响力也越来越大。在印度经历70多年实践检验的议会民主制在当前却具备了更多总统制的特点。那么在印度当前的政治生态和现行政治制度框架内,总统对于印度人民党这样在议会占据多数的政党及其推出的极具感召力和支持率的强势领导人意义何在?

 

 3   强势执政党对总统权力的利用实践及对比

 

印度宪法对总统权力的规定多但并不具体,因此从宪法制定过程中直至今日,一直都有关于总统权力以及总统定位的争议,有观点认为总统权力在实际政治生活中被低估或忽视,也有观点认为总统的权力不应被夸大,不应喧宾夺主。实际上宪法赋予总统的权力可以被理解为是“隐形的”,只有在条件具备时,比如当悬浮议会或宪政危机出现时,才会被激活而起作用。也正因此,在很多关键问题上,总统个人主观决定的空间很大。这也使政党特别是执政党对总统人选谨慎选择、密切关注。宪法规定的模糊性使总理有操控总统的空间,可利用宪法赋予总统的权力来影响司法、干涉司法独立,而且总理还能够控制内阁和议会,从而使权力结构失衡,向总理倾斜。在印度独立后的政治发展史上,总统权力被总理利用已有先例,而近年来总理对总统权力的利用手段则更为成熟。下文将以两个强势执政党时期总理利用总统权力的情况进行分析和对比。

 

 (一)英迪拉·甘地执政时期对总统权力的利用

英迪拉·甘地是印度共和国历史上至今合作总统人数最多的总理,共有6位。而这6位总统普遍被认为是屈服于总理权威而没有公正履行宪法责任的所谓“橡皮图章”。自1971年大选后到1977年3月下台,英迪拉在内阁中具有支配一切的地位。每个决定都由她个人做出,内阁只是附和她的旨意。在做出重大决策时她根本不同部长们商量。频繁改组内阁使部长们变成驯顺的羔羊。这一时期,印度内阁制几乎成了总统制。这也是印度政治发展史上一个非常特殊的时期,一般被认为是印度民主的倒退。

英迪拉·甘地认为,在总统府中有一位由总理选择并信任的人很重要,也很关键,而不被看好的总统可能会选择做影响总理权力的事情。而且英迪拉·甘地也一直致力于此,她在1967、1969和1974年的三次总统选举中都起到了重要作用,让她选定的人成为总统。其中最突出的是1969年吉里总统的当选。当时她与党内辛迪加派的斗争已到白热化,而总统侯赛因(Zakir Husain)在任上去世,辛迪加派提名其内部成员,而英迪拉·甘地则认为政敌提名的总统会利用其权力来牵制总理,便另外提名一人。在党内表决时,辛迪加派提名的候选人胜出。但在总统选举时,英迪拉·甘地并没有支持本党的候选人,转而支持当时的副总统吉里作为独立候选人竞选,吉里最终当选。这充分反映了英迪拉·甘地作为党和国家的领导人对于总统权力的重要性及其对总理影响的重视。

英迪拉·甘地对总统权力的利用主要体现在对总统管制的滥用以及紧急状态的实施上。以总统管制打击反对党的做法并非始于英迪拉·甘地,但在她任内这种做法最为频繁,在1977年她选举失利后,继任的人民党政府也延续了这一做法。从1950年印度宪法制定后,一直到1967年大选之前,第356条相关的总统管制应用得较少,主要是因为这一时期,国大党在印度政坛的地位稳固,而其他党派不具备挑战国大党统治地位的实力。而在英迪拉·甘地执政时期,第356条的适用情况则相当频繁。1967年第四次大选之后,虽然国大党在联邦胜出,但地方政党数量大增,多个邦由非国大党执政。邦政府经常是联合政府而不太稳定,联邦以邦不能及时组织政府、属于“无法依据宪法运行”而实行总统管制。

1966—1977年,英迪拉·甘地领导的联邦政府曾经在12年间实施总统管制39次,年均3.25次。而1950—1964年尼赫鲁统治时期只有6次总统管制,年均0.4次。夏斯特里执政时期仅有两次总统管制。1971年之后,总统管制更多地被中央政府利用来处理政治立场不同的邦政府,成为政党斗争和巩固中央政府权力的重要工具。总统的权力因为决策中的主观意味强,也缺乏其他机构的监管,因此得以被总理利用。总理如此频繁地利用总统权力打击反对党,说明总统已完全服从总理,使国家最高元首的权威被质疑。

事实上,如果一个邦处于动荡中,执法机构不能正常运作,社会秩序崩溃,那么解散邦政府是具有合法性的,这是在总统职权范围内的。但是如果总统要维护某个党派的利益,在职权范围内不违反宪法也有运作的空间,可以在不解散议会的情况下对一个邦施行总统管制。宪法设计“总统管制”的初衷是为遭遇危机的邦政府提供援救方案,而英迪拉·甘地却用此来巩固其统治,打击反对党主政的地方政府,大大削弱地方自治。其中在紧急状态时对总统权力的利用甚至违反了宪法规定的程序。

在1975年印度全国实行紧急状态时,总理对总统权力的利用以及总统遭到的质疑都达到了顶峰。艾哈迈德总统因1975年6月在英迪拉没有正确履行相关程序的情况下并未提出异议,而为英迪拉签署了紧急状态法令而被诟病。尽管宪法规定总统有权宣布紧急状态,但根据宪法第352条第三款的规定:“只有在联邦内阁即由总理与根据第75条规定任命的其他内阁级部长组成的部长级会议做出可以宣布紧急状态的决定并书面通知总统后,总统才能发布第一款所说的紧急状态公告或者对该公告进行更正的公告。”这意味着总理和部长会议还掌握着宣布紧急状态的权力。

为了防止总统权力与总理权力产生混淆,1971年5月17日最高法院的判决称:“如果没有总理和部长会议的帮助和建议,总统不能采取任何行动。”也就是说,合法的程序是总理和部长会议先要取得一致,然后给予总统书面通知,总统才能发出紧急状态的公告。而英迪拉·甘地则是先逼迫总统签署紧急状态法令之后才通知部长会议,并不符合宪法规定的程序。1975年6月25日到1977年3月21日,印度实施了为期21个月的紧急状态,其间,反对党执政的邦被陆续实施了联邦政府的总统管制。这是对总统这一权力的滥用,不利于议会民主的实践和良好政治惯例的形成。

 

(二)莫迪对总统发布法令的权力的利用

近年来,执政党和反对党以及社会舆论也相当关注总统的人选。在2017年的总统选举中,执政党和反对党的执政联盟都精心地选择了各自的总统候选人。印人党提名的候选人科温德(Ram Nath Kovind)最终当选。他在从政之前,曾在德里高等法院和印度最高法院任职至1993年。1994—2006年担任联邦院议员。2015—2017年任比哈尔邦邦长。科温德是印度共和国历史上继纳拉亚南之后的第二位贱民出身的总统,也来自达利特种姓。

反对党国大党的联盟则推出了库马尔(Meira Kumar)作为总统候选人。库马尔本人政治背景、资历过硬,身份特殊。她是前副总理拉姆(Jagjivan Ram)的女儿,是第一位人民院的女性议长,并且与印人党提名的科温德同样是达利特种姓。同样提名达利特候选人也被认为是反对党试图阻止印人党通过提名科温德而接近、拉拢达利特种姓的一种尝试。但最终科温德获胜,选举前政府即称他得到了全国44个党派的支持,将获得总票数的70%。

莫迪执政以来对总统权力的利用突出表现在克什米尔问题上,将总统管制和总统在克什米尔问题上的特殊权力组合利用。取消克什米尔的特殊地位是印度人民党纲领中的三大核心议题之一。这也是莫迪领导的印度人民党政府的重要政治诉求之一。

总统在查谟和克什米尔邦地位改变的过程中采取的主要行动有:第一,自2018年6月起在该邦实行总统管制;第二,2019年8月5日发布总统令,取代1954年总统令,宣布印度宪法所有条款适用于查谟和克什米尔邦,并为印度宪法第367条增加第4款,将邦制宪会议解释为邦立法会议;第三,在联邦院和人民院通过法案后,总统于8月9日批准《查谟和克什米尔重组法案》。

印度宪法明文规定了总统在取消克什米尔特殊宪法地位这样特殊情况中的作用。印度宪法原第370条第三款规定,总统可以公告宣布本条规定停止执行,但总统必须得到第二款所述之邦政府制宪会议的建议后始能发布这类公告。第370条第一款规定,宪法其他条款哪些适用于该邦,适用时应有何种例外和更改,由总统以命令确定。其中重点是只能由总统公告废除第370条,但总统不能直接独立发布公告,必须由邦制宪会议建议后才可以。而问题在于,邦制宪会议在1956年该邦宪法制定完成后即已解散,因此有观点认为,第370条成为永远不可能修改或废除的条款。莫迪政府对此的做法即是通过总统令的形式增加367条第4款,将邦制宪会议解释为邦立法会议。而由于2018年该邦已实行总统管制,邦议会解散,也就使总统直接发布总统令毫无法律障碍。

在查谟和克什米尔邦地位改变的问题上,莫迪政府巧妙灵活地利用了总统权力,力图在宪法框架内合法地废除第370条。从总统管制到增加条款,发布总统令到批准法案,环环相扣地利用了宪法对总统在克什米尔问题上的权力的规定,成功尽管并不是毫无争议地实现了印度人民党重要的政治诉求。

此前印控克什米尔地区有高度自治权,只须遵守印度宪法中与国防、外交、通信等相关的条款。其次,外地公民不得永久定居克什米尔地区、不得购买土地、不得在当地政府任职、不得获取奖学金等规定都将不再有效,印度教徒向穆斯林居民占优的印控克什米尔地区迁移成为可能。再次,印巴克什米尔争议由来已久,印度此举通过修改国内法试图将争议领土变为自身领土,引起了巴基斯坦的强烈抗议,也可能危害到中国的核心利益。有观点认为,印度2019年取消查谟和克什米尔地区的特殊宪法地位,体现了印度的克什米尔政策已从建国70多年来坚持的“稳定优先”原则变为强势人民党政府下的“主权优先”原则。

(三)英迪拉·甘地与莫迪对总统权力利用的对比

英迪拉·甘地与莫迪是印度政治发展史上两位比较强势的领导人,其任职时期都是所在党派处于强势领导地位的时期,而两者都突出地利用了总统的权力而实现自身的政治诉求。其区别主要在于,第一,具体政治诉求不同;第二,对总统权力利用的频率、方式不同;第三,影响范围不同,英迪拉·甘地的行为后果主要影响印度国内政局,而莫迪企图用国内法来解决国际问题。

总体说来,英迪拉·甘地的主要政治诉求是打击异己、巩固统治,而莫迪则意在实现印度人民党的三个目标之一。因此在表现形式上,英迪拉·甘地对总统权力的利用更频繁、更引人注目、争议更大,而莫迪则寻求在合法的框架内实现目标,力图充分利用规则,其行动有计划、更低调,虽也有争议但要小得多。可以看出,英迪拉·甘地在利用总统权力时急于实现目标,而并不在乎宪法规定的具体程序,比如强迫总统违反规定签署紧急状态令,也不介意密集频繁地使用总统管制而为人诟病。而莫迪对总统权力的利用则更为成熟和圆滑,并没有将总统权力频繁滥用,而用于解决印度人民党最基本的诉求,并且做好计划和铺垫,组合利用总统的各项权力。

莫迪的做法中最危险的信号是他企图用国内法来解决国际问题。取消克什米尔特殊地位是印度人民党一贯的追求。印人党已经在议会占据绝对多数却依然寻求在法律框架下解决问题。而且,克什米尔特殊地位的取消,试图将争议领土变为印度领土,虽然利用国内法解决的是克什米尔特殊地位问题,但却涉及印巴克什米尔争端以及中印边界问题。而利用总统权力既实现了印度人民党的夙愿,又在涉及其他国家的领土问题上企图以国内手段改变现状,这种做法值得警惕。有观点认为印度对于克什米尔争端的处理方法体现了印度的霸权型主导性,而且考虑到近年来印度在中印边界问题上不断挑衅,这种霸权型主导性正在产生溢出效应,对地区和平、稳定与安全构成严重威胁。未来印人党强势政府也许会寻求更为多样的做法,充分利用宪法的规定,实现自身诉求,其行为模式值得关注。

 4   结语

印度独立以来共有14位正式任职的总统,其中有三位穆斯林总统、一位锡克教徒总统、两位出身贱民的总统、一位孟加拉人总统、一位女性总统。(编者注:2022年新上任总统莫尔穆为印度第二位女总统,也是第一位出身部落地区的总统。)而就任总统之前,他们也从事过多种行业,其中既有资深的政治家,也不乏律师、学者、科学家等。例如,印度第12届总统卡拉姆是印度著名的导弹科学家,被誉为“印度导弹之父”。正是由于总统来自印度社会的不同行业,代表着不同的宗教和社会群体,历任总统所构建出的印度国家元首的形象本身就反映了印度社会的多元化。他们也在实践中使用宪法赋予的权力来捍卫宪法的根本原则。

总统在印度现行政治制度中既是维持国内政治生活正常运转的重要一环,也是保障国内政治稳定的“定海神针”。宪法赋予总统“隐性领导者”的身份,在特定的情景下,总统的作用将被激活并对国内政治的运转发挥关键而不可替代的作用。在印度政治发展史上,总统也多次在总理—议会体系不能正常运转时启用权力,推动国家政治生活回到正轨。而也有多位总统在宪法边界内寻求扩展权力边界,在宪法模糊的规定之中树立了一些行为模式的先例。其中一些行为引发了争议,甚至对国家政治生活造成了消极的影响。也有一些行为被认为是积极的,是在模糊的宪法规定框架下寻求建立清晰而可操作性强、可延续的政治惯例,以更有效地行使总统权力。在当前印度人民党强势崛起、印度国内政治生态有可能回归“一党独大”模式的背景下,总统与执政党的关系密不可分,很难对总理权力实现牵制,而执政党如何在宪法框架内创造性地利用总统权力实现自身政治诉求值得关注。

宪法本身便是政治制度的一部分,随着在不同政治发展时期对宪法的不同解读以及对宪法的修订和政治实践而不断发展、完善。印度宪法赋予总统广泛的权力,同时也对总统权力的利用给予了空间。在印度政治发展史上,总统主动扩展行为边界以及执政党特别是总理对总统权力的利用丰富着对宪法的政治实践,也推动了印度政治制度的发展。然而在这一过程中,对宪法的解读、修订也在印度国内引发过争议,宪法和印度民主的尊严被认为遭到践踏。在这样的背景下,当前在印度政治生活中占据强势地位的执政党对宪法规定的利用对研究印度宪政的发展具有重要意义。而印人党通过修改国内法试图挑战国家间问题现状的做法开了危险的先例。在必要时,执政党很有可能继续在宪法框架内利用总统权力而实现其自身的政治诉求,其对宪法规定的利用值得密切关注。

*文章转自“南亚研究通讯”,原刊于《南亚研究季刊》2021年第3期

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