深度 | 陈宇:印度很想“保护”不丹,但不丹是怎么想的?

本文转载自:南亚研究通讯(ID:NYYJTX)

本文来源于《印度洋经济体研究》2022年第1期,原标题为:《印度与不丹国家间“特殊关系”:过程、动因与影响

作者 | 陈宇

整理 | 王晶

  内容提要 

不丹是处于中国和印度之间的小国,囿于特殊的地理位置、历史背景、国家实力等因素,地缘政治较为脆弱。导致不丹地缘政治脆弱的重要原因是不丹受到与印度的国家间“特殊关系”的制约。不丹与印度的“特殊关系”在本质上是”保护与被保护”或“指导与被指导”的关系,并不是现代国家间独立、自主、平等的关系。然而,不丹对与印度的“特殊关系”有着自身的理解,不丹并不承认自身需要接受来自印度的“保护”和“指导”,不丹可以根据本国的意愿和利益来独立自主地走适合本国的发展道路。从20世纪70年代以来,不丹开始通过政治、经济、社会及文化等方面的改革,力图逐步降低对印度“特殊关系”的过度依赖,并尝试以构建“国民幸福总值”为核心走具有本国特色的发展道路。本文从理论及历史维度来讨论不丹与印度国家间“特殊关系”,本研究将对中国处理与不丹外交关系、中印边界冲突及南亚地区国家的关系具有参考价值。

关键词:印不关系 特殊关系 地缘政治

深度 | 陈宇:印度很想“保护”不丹,但不丹是怎么想的?

不丹是中国重要的周边邻国。尽管迄今为止不丹尚未与中国建立正式外交关系,不过不丹与中国的双边关系在近年来已经实现了快速发展。不丹在中国古代历史上的被称为“竹域”或”布鲁巴克”,直到中国清朝时期依然还是我国西藏的藩属之地,这种藩属关系直到近代遭遇殖民亲略后才逐步解体。民国时期,国民政府及中央驻藏大臣并不承认不丹是独立国家,并始终将不丹视为中央政府统治下的藩属地区。印度1947年8月独立后,印度继承了英国在南亚次大陆的殖民统治遗产,喜马拉雅山脉南麓的国家尼泊尔、锡金及不丹纷纷成为印度的“后院国家”,接受印度在安全、政治、经济及外交等各个方面的“指导”或“保护”,这种与印度建立的“特殊关系”在本质上是不独立、不平等、不公正国家间关系。自20世纪60年代中期开始,不丹力图实现领土完整、主权独立和内政自主等目标,通过围绕着“国民幸福指数”(Gross National Happiness)为核心来走具有本国特色的发展道路,试图逐渐摆脱印度的过度依赖,以及增强国际影响力。经过长达半个世纪的不懈努力,不丹正在改变以往过度依附于印度的状态,国家独立性逐步增强。
 
无论是不丹与印度1949年签署的《永久友好和平》条约,还是2007年签署的《印度—不丹友好条约》。这些条约的内容都是旨在规定不丹与印度的“特殊关系”,即规定不丹在本质上依然是印度的“保护国”,不丹在内政外交事务上需要接受来自印度的“指导”或“保护”。然而,不丹并不认可这种国家间的“特殊关系”,而是认为可以根据自身主权和利益处理国家内政和外交事务。不丹为实现独立自主发展进行了不懈努力,这种努力不仅改变了它可能会被解体和兼并的命运,走出了具有本国特色的发展道路,而且还为自身发展赢得了更多更大的空间。不丹勇于反抗不公正、不平等的国家间关系的努力,正在为那些在国际关系中追求独立自主、公平正义及互利共赢的国家所支持、所赞同、所称誉。基于此,本文拟运用过程追踪及历史比较分析的方法,梳理不丹与印度国家间“特殊关系”的形成过程,并就不丹与印度国家间“特殊关系”性质及其建构的逻辑进行讨论。

一、不丹与印度国家间的“特殊关系”

不丹的对外关系中,只有同印度的国家间关系相较于其他国家间关系更为特殊,正是这种国家间“特殊关系”决定了不丹在国内政治及国际关系的两个结构面都受到印度的“影响”“指导”或“保护”。讨论不丹与印度国家间“特殊关系”的塑造过程及形成原因之前,本文有必要对不丹与印度国家间“特殊关系”本质进行讨论。

 (一)

国际关系中的国家间“特殊关系”

当今,世界处于以和平与发展为主题的时代,各国无不遵守着以《联合国宪章》为核心的国际关系基本准则,秉持着坚持相互尊重、平等协商及互利共贏等核心原则进行交往。不过,在现代国家间关系中,也有不少国家间由于历史及现实的特殊性,塑造出显然有别于普通国家间关系的“特殊关系”。
 
从关系性看待国家间“特殊关系”的时候,需要将国家间关系置于世界政治的关系网络之中,并从国家间关系的“普遍性”来区分和界定“特殊性”。在世界政治的关系网络之中,“关系性”意味着处于世界政治的关系网络之中的行为体做出决策及采取行动的基本依据是关系,是依其彼时所处的关系网络中的位置及与其他相关行为体的相对关系来进行判断及决策。在关系理论看来,国家间关系便决定了国家间权力的大小,当国家间关系从“普通性”跃进到“特殊性”的时候,那么关系将会赋予国家间特殊的权力,甚至拥有“特殊关系” 在很大程度上就等于拥有特殊权力。
 
在现代国家的国家间关系中,国家间关系具有“特殊性”的国家依然存在, 这些国家的国家间关系显然相较于其他国家间关系更紧密、更特殊。如英国与美国的国家间关系中,由于双方特殊的种族、血缘、历史、制度及文化等关系形成了较为特殊的国家间关系,这种国家间的“特殊关系”使得双方在政治、安全及经济等领域形成了超越普通国家间关系的特殊合作。如俄罗斯与“独联体国家”拥有“特殊关系”,尽管俄罗斯与“独联体国家”的国家间关系在冷战后变成了主权独立的普通国家间关系,但是俄罗斯始终将这些国家视为自身的势力范围,始终关注着这些国家的内政外交的变化,并且通过较为紧密的双边合作和区域合作等方式来保持对这些国家的影响力。很显然,由于特殊的历史和现实联系,有的国家间关系具有有别于普通的国家间关系,然而这些特殊的国家间关系更多地体现这些国家在尊重主权独立、领土完整和核心利益基础上,在双边合作和国际事务方面进行更密切的相互依赖和相互支持。
 
然而,有的国家间的“特殊关系”却超越了国家间相互依赖和相互支持的边界,变成了具有庇护性关系(Patron-Client Relations),即庇护者对被庇护者的“指导”“保护”或“庇护”。当庇护性关系中,那些实力、权力及地位较高的庇护者利用自己手中较高的权力和资源向庇护者施以保护、恩惠或者利益, 而被庇护者则向庇护者回报以支持、忠诚或服务,从而形成了庇护者对被庇护者之间“指导与被指导”“保护与被保护”或“庇护与被庇护”的“特殊关系”。从国际关系的普遍规范和原则来看,国家间的庇护性关系通常被视作是不平等、不公正的交换关系,被庇护的国家在庇护关系中失去了作为现代国家拥有的主权独立、领土完整及内政自主的主体性,变成了听命于或服务于庇护者意志和利益的非独立性国家,甚至在极端情况下还面临被庇护者完全兼并取代的危险。
 

 (二)

不丹与印度国家间的“特殊关系”

在英国殖民统治南亚次大陆之前,不丹历来都是中国各朝代西藏的藩属之地,尽管不丹在吐蕃王朝时期逐渐成为相对独立的部落群体,但不丹依然还是中国唐朝时期西藏的宗藩体系的边陲之地。从18世纪初期开始,清廷在西藏设立驻藏大臣制度加强对西藏地区的统治,而驻藏大臣和西藏地方政府则对不丹采取册封等措施来巩固不丹与西藏的宗藩关系。从英国18世纪殖民统治南亚次大陆开始, 英国从印度对喜马拉雅山脉南麓的山地国家发动亲略,试图打开从印度到西藏及中亚的商业通道,不丹与西藏的宗藩关系在殖民者亲略下逐渐松散解体。19世纪末期以后,英国加速了对不丹的占领,通过威逼利诱等方式迫使不丹签署不平等条约,迫使不丹成为英国在南亚次大陆的“保护国”,这导致不丹与西藏宗藩关系加速解体。在不丹成为英国“保护国”后,不丹的内政外交受到了来自英国的“指导”,不丹也需要遵从英国的意见和要求来处理与西藏的宗藩关系。
 
英国在南亚次大陆的殖民统治逐步解体后,印度顺势继承了英国在南亚次大陆的殖民统治遗产,与喜马拉雅山区国家不丹、锡金和尼泊尔通过签署过渡条约及正式条约的方式,延续了英国在殖民地时期同南亚次大陆小国所确立的“保护关系”。1910年1月,不丹与英国正式签署的《普纳卡条约》(Treaty of Punakha),该条约中明确规定“英国政府不干涉不丹内政。不丹政府方面同意在外交关系方面以英国意见为指导”,《普纳卡条约》也变成了日后印度确立与不丹国家间“特殊关系”的根据。因此,在印度独立后,印度以《普纳卡条约》为蓝本与不丹签署了《永久和平友好条约》,条约中只是将双边关系的主体由英国换为印度,故该条约完全厘定了印度作为不丹“保护国”的地位。同时,条约还规定双边关系“除非经双方同意才终止或修订”,这意味着不丹不可能随意改变与印度的“特殊关系”。不止于不丹,印度还与锡金和尼泊尔签署了类似的条约,这些条约都是印度为继承英国殖民统治遗产所签署的不平等条约。在签署《永久和平友好条约》后,不丹的安全、政治、经济及外交等都接受了来自印度的“指导”“保护”或“庇护”,印度以“大家长”的角色全面渗入不丹的内政外交中。然而,尽管不丹并不完全认可与印度国家间“特殊关系”为“保护关系”,但是不丹却无法改变与印度“特殊关系”的事实。
 
在不丹与印度的国家间关系中,尽管双方都并没有直接使用“保护与被保护关系”来描述彼此国家间关系的状态及特点,但是双方签署的条约文件却规定了国家间“保护关系”的性质。不丹与印度于1948年8月8日签署的《永久和平与友好条约》的第二条就明确规定:“印度政府承诺不干涉不丹的内政。不丹政府同意以印度政府关于其对外关系的建议为指导。”2007年2月8日,不丹与印度经过协商签署了《永久和平与友好条约》的修正版《印度—不丹友好条约》。该《条约》第二条已经将之前的“不丹政府同意以印度政府关于其对外关系的建议为指导”修改成“不丹王国政府和印度共和国政府应在涉及其国家利益的问题上彼此密切合作,两国政府均不得允许利用其领土从事危害另一方国家安全和利益的活动。”很显然,尽管条约中变换了双边“特殊关系”关键条款的字眼,但是这种换汤不换药的条约并没有从根本上改变不丹与印度国家间“保护与被保护”关系的性质。签署新条约后,印度依然作为不丹的“保护国”自居,而不丹也被印度禁锢在“被保护国”的关系中。
 

二、不丹与印度国家间“特殊关系”的形成过程

不丹与印度国家间“特殊关系”的形成过程中,尽管不丹与印度国家间 “特殊关系”的形成历史过程较为漫长,各个历史时期也具有不同的特点,不过历史过程始终反映着不丹与印度“保护和被保护”关系的演变,而且也折射出印度与地区邻国关系的变化历史过程。
 

 (一)

印度独立之前不丹与印度国家间“特殊关系”的演变

在英国殖民统治南亚次大陆的很长历史时期内,不丹都是中国清朝西藏地方的藩属地区,西藏对不丹的历史、政治、社会和文化的演变影响至深。从17世纪初期开始,英国从在印度设立商业公司开始,便不断将殖民南亚次大陆的利益范围扩展至远东、中亚及近东等地区。因此,英国为阻止中国在清朝时期对喜马拉雅南麓山地国家的影响,以及打通从南亚次大陆到中亚的商业通道,先后通过军事进攻与商业收买的方式蚕食了不丹、锡金及尼泊尔,将喜马拉山脉南麓山地国家纳入英国东印度公司的殖民统治之下。英国在1772年以发展商业贸易为借口兼并库奇•比哈尔(CoochBehar),并在1773年发动了入亲不丹的“英不战争”(Anglo-Bhutanese War),直接用坚船利炮打开不丹封闭的国门。1774年4月,不丹与东印度公司签订了所谓的“和平条约”,奠定了不丹与英国的“保护与被保护”关系。1864年11月,英国殖民者又发动了对不丹的“不丹战争”(The Bhutan War),英国打败不丹并强迫不丹在1865年签署不平等条约《辛楚拉条约》(The Sinchula Treaty)。《辛楚拉条约》中规定不丹和英国“永远享有和平与友谊”,不过不丹此时俨然已经沦为了英国的势力范围,不再是具有独立主权的国家。《辛楚拉条约》完全界定了不丹与英国之间的关系,也为今后不丹和英国与印度“特殊关系”历史走向构建了历史和政治基础。
 
伴随着英国殖民统治印度的发展,不丹再次成为英国和俄国在中亚博弈的牺牲品。英国和俄国在1907年8月签署的《英俄条约》(Anglo-Russian Treaty)中,明确规定了英国对势力范围内的国家可以在“内政管理和外交关系进行全面和排他性的控制”,英国由此也更加明确了对尼泊尔、不丹和锡金的“保护”或“指导”。为了加紧对喜马拉雅山脉南麓国家的控制,英国又在1910年1月与不丹签署《辛楚拉条约》的修正版《普纳卡条约》。在《普纳卡条约》中,英国又增加了“英国政府承诺不干涉不丹政府内政”、“不丹政府方面同意接受英国政府关于其对外关系的建议”,还有其他关于领事保护、经济赔偿及商业贸易等规定。《普纳卡条约》的签订标志着英国实现对不丹内政外交关系的全面控制,也意味着不丹与中国在清朝时期的藩属关系被英国彻底改变,不丹由此彻底沦为了英国的半殖民地。

 (二)

印度独立初期对与不丹国家间“特殊关系”建构

20世纪50年代,英国在世界范围内构建的殖民体系瓦解,第三世界掀起来 了轰轰烈烈的民族解放运动。独立后的印度继承了英国在南亚次大陆的政治遗产,所以民族解放运动并没有在喜马拉雅山脉南麓国家发生。纵然不丹在英国退出南亚次大陆之际同英国就国家身份进行商讨,然而商讨的结果则是不丹具有自治权,而国家对外关系则需要维持现状。不仅如此,印度政府还认为:“所有其他国家与印度英国殖民政府签署的条约和安排,新政府都将承认这些条约和安排的义务。”因此,印度独立之初便开始着手同喜马拉雅山脉南麓小国就国家间关系的重新谈判,印度政府先后与锡金、不丹和尼泊尔签署了所谓的“暂时协议”以延续英国殖民统治时期的“特殊关系”。
 
1949年8月8日,不丹与印度在大吉岭地区(Darjeeling)签订《永久和平友好条约》,条约对双方的关系有着明确规定,即“印度政府承诺不干涉不丹的内部行政。不丹政府同意接受印度政府关于其对外关系的建议的指导。”很显然,《永久和平友好条约》内容基本继承了英殖民者的统治遗产,所以该条约也被视为是对《普纳卡条约》的修订版。正如有学者指出的那样,不丹与印度签署新的条约有着不同的目的,不丹的目的是在英国殖民体系瓦解后重新确认自身作为主权国家的地位,而印度的目的则是要继承英国对不丹的“特殊关系”。《永久和平友好条约》成为不丹独立之后外交政策的基石,印度通过继承英国殖民“代理人”的角色继续在不丹的内政外交上发挥作用。这项不平等、不公平和不公正的“保护国和被保护国”的协议成为印度在日后干涉不丹内政外交的基本根据。
 

 (三)

冷战时期的不丹与印度国家间“特殊关系”的发展

实际上,自不丹与印度签署《永久友好和平条约》后,不丹国内就开始对与印度的国家间关系进行了讨论。不丹将与印度的“特殊关系”解读为:虽然印度对不丹对外关系提供建议,但不丹没有义务完全接受。同时,不丹国王早在1956年5月就表示:“不丹认为自身是独立国家,并且希望保持独立。”1958年9月,时任印度总理贾瓦哈拉尔•尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)访问不丹的时候表示,印度重申不丹是独立的主权国家,不丹可以自己的愿望独立选择发展道路。尽管印度在不同场合都表示尊重不丹的主权独立,但依然对不丹独立发展对外关系非常警惕,甚至反对不丹同其他国家进行接触。1959年9月,不丹国王吉格梅•多吉(Jigme Dorji)访问印度的时候也指出:“关于1949年不丹与印度签署的条约,不丹同意印度对其对外关系进行指导,但这并不意味着印度可以指挥不丹的对外关系。”很显然,不丹对印度通过《永久和平友好条约》施加在自身的“特殊关系”有着自己的理解。尽管不丹不得不在对外关系上接受印度的指导,但是不丹没有放弃对主权国家独立性的追求。
 
20世纪60年代中印就边界问题发生争端的时候,不丹逐渐意识到自身无法在中国和印度之间发挥作用,不丹便向印度暗示不会接受印度在对外关系上的所有建议。对此,中国也拒绝印度将不丹同中国的边界问题纳入中国与印度的边界谈判中来,而希望直接与作为主权国家的不丹进行边界谈判。1960年4月,印度在违背历史事实的情况下公布了抹除不丹北部边界的地图,不丹要求印度进行更正并在官方地图上进行明确标记。同时,不丹还明确声明,不丹作为独立的主权国家应该参与到印度与中国进行边界谈判中。不过,这种违背“特殊关系”的做法立即遭到了来自印度的反对,不丹反对的声音也在印度反对的压力下销声匿迹。在中印边界争端升级后,时任印度总理瓦哈拉尔•尼赫鲁在中印边界争端中将不丹及锡金视为与印度具有“特殊关系”的“保护国”,并明确表示:“印度政府有责任保护锡金和不丹的边境以及这两个国家的领土完整;对不丹和锡金的任何亲略将被看作是对印度的亲略。”与此相反的是,中国则始终支持不丹作为主权国家的地位,并明确地强调:“中国愿意同锡金和不丹友好相处、互不亲犯,而且一向尊重它们同印度的正当关系。”
 
随着中印边界争端问题的冲突升级,印度以作为不丹的“保护国”向不丹施压,而不丹在印度的压力下不得不改变中立立场,并最终在边界问题上“倒向印度。”1961年2月,不丹“请求”印度同中国协商印度关于不丹与中国的边界问题,同时“配合”印度在不丹的北部边界部署武装力量。在印度施加的压力下,不丹表示在边界问题上既不能单方面也无意与中国进行直接协商,同时又表示“不丹既不希望与中国成为朋友,也不希望相互对立”。不丹采取了灵活措施来表明不丹在中印边界问题上的立场,既能够有效转圜印度施加的压力,又能够不损害与中国的友谊。1962年10月的中印边界冲突中,中国在印度军队开入不丹后明确表明了立场 “中印之间的军事冲突只限于中印边境地区;中国和不丹之间存在着悠久的友谊;中不边界是和平友好的边界;中国在同不丹的关系中严格遵循和平共处五项原则,严格尊重不丹的主权和领土完整。”很显然,中印边界冲突中,印度不仅不尊重不丹作为主权国家的独立性,反而要求不丹按照印度的意志处理对外关系、进行边界谈判及驻扎武装部队等,践踏了不丹作为主权国家的领土完整、主权独立权利。中印边界冲突结束后,印度决心要加强对领土边界的控制力度,这迫使南亚次大陆地区的锡金、不丹及尼泊尔都不约而同重新思考自己的外部关系。此时,不丹也非常清楚地意识到过度依赖印度的严重后果,并认识到必须以某种方式与中国建立正常关系,而且还要发展与其他国家及国际组织的关系。
 
1962年11月,不丹以“观察员”身份出席了 “科伦坡计划” (Colombo Plan)在澳大利亚举办的“南亚和东南亚经济发展合作会议”,并且在此次会议中被接纳为“科伦坡计划”的正式成员国。然而,不丹试图摆脱印度走独立自主发展道路的尝试遭遇印度反对,并随即受到了来自印度方面的严厉惩罚。1964年4月,始终坚持走独立发展道路的不丹国王吉格梅•多吉在印不边界地区被暗杀,而且印度还直接中断了对不丹的经济援助,印度这种粗暴干涉不丹内政的做法致使不丹国内出现短暂混乱。1966年4月至9月期间,中国牧民在洞朗地区(Doklam)放牧,而印度则表示:“应不丹政府的请求,代表不丹政府向中国表示抗议,”印度依然通过编造借口来随意干涉不丹内政外交。正是从中印存在着边界争端开始,印度派出所谓的“军事训练小组”来帮助不丹训练武装部队,试图从安全等各个方面来加强对不丹的控制。印度此举旨在提醒不丹遵守双边“特殊关系”的准则,不过随着印度对不丹内政外交干预的加深, 不丹对过度依赖印度也更为忌惮,不丹逐步下定决心要改变作为印度“提线木偶”的局面。随着双边关系的发展,印度于1968年1月在不丹设立作为领事馆的“印度之家”,不丹则于1971年5月在印度设立作为领事馆的“不丹之家”,促进双边关系逐步朝着向正常的国家间关系进行转变。1969年3月,不丹在印度的“默认”和“支持”下加入了“万国邮政联盟”,逐步有计划地拓宽与国际组织的联系。
 
英迪拉•甘地(Indira Gandhi)政府于20世纪70年代上台执政后,印度对地区内邻国的外交政策保持着咄咄逼人的态势,不丹在处理与印度国家间关系上也处处小心,但是不丹始终为维护国家的领土完整和主权独立进行了长期、巧妙而坚决的抗争。不丹不仅政治上逐渐清除所谓的“印度顾问”和“工作人员”的干扰,而且经济上还力图开发水电、能源及森林等产业,并且实现通过外国援助多元化,减少对印度经济援助的过度依赖。同时,不丹还有意识地开展“振兴传统文化运动”,减少印度对不丹社会认知、文化传统及民族认知的影响,增强不丹人民的民族自信心和认同感。1971年4月,不丹在新德里设立了“外事办事处”并任命了代表,将不丹与印度的双边关系确认为正式国家间关系。1971年9月21日,在印度的“默认”和“支持”下,不丹成为联合国正式成员国。不过,在不丹加入联合国后,印度明确强调双边《永久友好和平条约》的重要性,而且不赞成不丹发展与任何联合国安理会常任理事国之间的关系,印度此举是担心不丹发展与联合国常安理会任理事国的关系,并利用联合国安理会常任理事国的影响力来平衡印度的影响力。不过,对不丹而言,加入联合国则是不丹对外关系的历史性进步,也是不丹通过扩展外部关系来平衡过度依赖印度的重要措施。1971年12月,孟加拉国脱离巴基斯坦独立,不丹率先跟随印度承认孟加拉国。1974年5月,锡金内政发生变化,印度议会随即在1974年6月通过《锡金政府法案》(Government of Sikkim Act 1974),确认锡金政府采取“重组”的方式加入印度联邦政府。面对锡金被印度吞并的事实,不丹下定决心要改变过度依赖印度的局面,力图以实现经济独立为基础逐渐实现政治独立,实现国家对外交往多样化来平衡与印度的“特殊关系”。在此之后,印度为安抚不丹,承诺将会遵守《永久和平友好条约》,并将双边关系升级为大使级 关系,重申未来就双边利益关切及其他相关问题进行定期磋商。
 
从20世纪80年代开始,英迪拉•甘地再次担任印度总理,并在任内开始改变前任政府寻求睦邻友好的地区政策,强调要寻求对地区邻国进行强有力的控制。不过,不丹在该时期也表达了对发展外部关系的强烈需求,不丹国王吉格梅・旺楚克(Jigme Wangchuck)在1983年5月提出了不丹未来国家的发展战略,即“我们的宗旨依然包含着三个层面:首先是在政治上恪守的民族主义原则;其次是在经济上实现自力更生;最后是保护不丹传统的宗教和文化。”不丹在20世纪80年代不仅与尼泊尔和马尔代夫等地区内国家建立正式外交关系,而且还同包括挪威、瑞典及丹麦等地区外的国家建立起外交关系。此外,不丹先后加入了世界银行、亚洲银行、货币基金组织、国际开发协会及世界卫生组织等国际组织,使得国际关系的网络不断扩大加深。不丹扩大对外关系网络充分反映了其对冲与印度“特殊关系”的努力,极大地缓解了对印度的过度依赖。
 

 (四)

冷战后不丹与印度特殊关系的调整

冷战结束后,国际地缘政治秩序发生巨大变动,印度试图通过重塑同地区邻国的双边关系来获得更稳定的周边环境,进而以实现维护其在南亚次大陆地区秩序的目标。基于此,印度外交部长因德尔•古杰拉尔(Inder K. Gujral)在1996年9月提出了关于处理南亚次大陆邻国的外交政策,强调要促进印度与地区邻国在新时期内发展新型双边关系,进而在构筑稳定良好周边环境,实现印度从地区大国到全球大国的战略抱负。尽管印度处理周边邻国关系的“古杰拉尔主义”倡导以尊重彼此主权、不干涉内政及互惠共赢等原则,但是“古杰拉尔主义”的目标依然是致力于对周边国家进行强有力的控制,不丹与印度国家间“特殊关系”并没有因印度外交政策的转变而发生任何改变。
 
整个20世纪90年代,不丹与印度的外交政策保持着高度协同。印度在1998年连续进行核试验后遭遇到国际社会的压力,不丹跟随印度指责《不扩散核武器条约》和《全面禁止核试验条约》具有歧视性,并积极支持印度的核试验。除此之外,不丹还密切配合印度的内政事务,双方就跨国打击非法移民、 跨境武装、分离主义势力及其他事务展开了紧密合作。尽管不丹与印度在安全、内政及外交方面进行了紧密合作,但是不丹还是警惕印度对其内政的影响,并在双边合作中始终强调不丹的独立性和主导性,以避免印度对不丹进行过多干预。从20世纪80年代到90年代,不丹已经开始与中国就边界问题及双边关系方面进行接触,双方经过持续的不断的友好协商和谈判,先后在1988年和1998年就边境地区维持和平与安宁并维持边界现状达成共识。不过,当不丹与中国就边界问题谈判取得了重要成果的时候,印度便对不丹与中国的谈判进行干扰,最终导致中国与不丹的边界谈判悬置或者拖后,而不丹与中国双边关系正常化进程的发展也严重滞后。
 
到了 21世纪之后,印度并没有改变对地区邻国的政策,依然沉迷于获得南亚次大陆封闭圈绝对安全的迷思之中。2007年2月,印度与不丹修订了早已不符合时代的《永久和平友好条约》,并签署了《印度—不丹友好条约》,但是不丹与印度国家间“特殊关系”的本质依然没有发生根本变化。2014年5月,纳伦德拉•莫迪上台的就职典礼邀请了不丹等邻国参与,摆明了“印度优先、邻邦优先、全球大国”的外交政策取向,而实际上依然是强调了对地区邻国的“特殊关系”的观照。2017年6月,印度边防人员在中印边界锡金段越过边界进入中国境内,印度继续以不丹“保护国”自居,并以“保护不丹”为幌子在“洞朗地区”制造争议,进而来牵制不丹和中国的边界谈判进程,并且对不丹发展与中国友好关系进行干扰。2019年6月,纳伦德拉•莫迪连任政府总理后依然首访周边与印度有着“特殊关系”的不丹,目的是旨在将不丹塑造成其地区政策的“典范”,其意图依然是加强对地区邻国的控制。
 

三、不丹与印度国家间“特殊关系”的形成逻辑

不丹与印度国家间“特殊关系”的构建经过了较长的历史过程。塑造不丹与印度国家间“特殊关系”的原因有多方面,这些原因既有特殊的地理环境、殖民统治历史遗产及国家实力悬殊等客观原因,也有印度为维持“保护与被保护”关系、维护国家安全及构建南亚秩序等主观原因,这些原因共同构建了不丹与印度国家间“特殊关系”。
 

 (一)

不丹特殊的地理环境及双边实力差距

不丹地处世界屋脊喜马拉雅山脉的南麓,国土大部分位于喜马拉雅山南麓形成的高山峡谷山中,只有南部位于喜马拉雅山脉缓坡形成的丘陵地带。由于不丹的北部位于喜马拉雅山脉的山脊地带,所以不丹的国土自北向南的海拔悬殊较大,自北向南分别分布着海拔较高的大喜马拉雅山(Great Himalayas)、小喜马拉雅山(Lesser Himalayas)和范围不广的杜瓦尔平原(Duars Plain),而且这些山地间分布着汇入雅鲁藏布江的托尔萨河(Torsa)、拉达河(Raidak)及玛纳斯河(Manas)等河流。不丹北面被高耸入云的喜马拉雅山脉与中国相隔,而南部则通过山地丘陵开阔地带同印度接壤。这种特殊的自然地理环境使不丹可以相对便捷地同印度发生联系,而直接同中国发生联系则相对受到喜马拉雅山脉阻隔。
 
除不丹所处的特殊自然地理环境外,不丹与印度极为悬殊的综合实力差距也是导致不丹与印度国家间“特殊关系”的重要因素。在南亚次大陆地区范围内,印度无论在国土面积、人口数量、经济规模及其他方面要远远超过地区内其他国家,不丹综合实力跟印度相比的差距更加悬殊。根据不丹国家统计局的最新数据显示,不丹的国土面积仅为383.9平方公里,在2017年的人口数量仅为72.71万人,2020年的国民生产总值仅为22.3。亿美元,人均国民生产总值仅为3067.57美元。正是由于不丹与印度在综合实力差距上的悬殊,即便是不丹通过发展“国民幸福指数”等方式进行改革来促进国家发展,但是不丹的国家发展依然严重依赖于印度,所以不丹在处理同印度国家间关系的时候始终属于被动方。
 

 (二)

殖民统治的历史遗产

不丹与英国于1864年11月签署了《辛楚拉条约》后,不丹变成了英国事实上的”保护国”,不丹与清朝时期中国西藏地方的藩属关系解体。不丹和英国签署了《普纳卡条约》后,英国与不丹构建了“保护和被保护”的“特殊关系”。印度自1947年8月获得国家独立之后,印度便继承了英国在南亚次大陆的殖民统治遗产,通这些殖民统治遗产来维护印度在南亚次大陆政治影响,并迅速与不丹签署不平等条约来维护“特殊关系”。在此之后,印度对不丹政治上“指导”、经济上“援助”和外交上“支持”,导致不丹加深了对印度依赖。如印度的经济援助便是不丹国民经济的重要组成部分,不丹的石油、天然气及矿石等都来自印度,不丹丰富的水电资源也主要出口到印度,印度牢牢掌控了不丹的国家经济命脉,不丹任何的违背印度意志和利益的行为都会招致印度制裁。如印度前外交秘书乔廷德拉•狄西特(Jyotindra N. Dixit)就曾表示,不丹与印度签署的条约在规范双边关系并不占据主要地位,双边的“特殊关系”更多的是由特殊的历史、“利益”及”友谊”所建构。迄今为止,尽管随着国际关系规范的不断成熟,但是印度始终将殖民统治的遗产作为处理与不丹关系的基础,并且还试图采取各种措施来尽可能地延长由殖民统治历史遗产所塑造的“特殊关系”。
 

 (三)

印度视不丹为安全屏障的前沿

在英国殖民者从18世纪统治南亚次大陆开始,便将喜玛雅拉山脉视为防止俄国染指南亚次大陆的天然屏障,并且将不丹、锡金及尼泊尔等国家为视为南亚次大陆安全屏障的缓冲地带。同时,英国还将喜马拉雅山脉的走廊视为通向东亚及中亚的贸易通道,对其殖民统治的政治、经济及外交均有重要意义。为了维护南亚次大陆的绝对安全,英国殖民统治南亚次大陆的过程中通过军事进攻及商业收买等方式将不丹征服,使不丹成为南亚次大陆地区安全体系中的重要环节。
 
在印度独立后,印度继承了英国在殖民地时期的“大边疆”安全战略思维,不仅将不丹视为防御“西里古里走廊”(Siliguri)的关键组成部分,而且还将国家的安全屏障体系不断向周边扩散,采取多层次防御结构来保障国家边界绝对安全。基于对绝对安全的迷思,印度始终将不丹视为南亚次大陆安全体系的组成部分,避免不丹出现任何地缘政治变动,进而来获得在南亚次大陆的持久安全感。不论是1962年秋季的中国对印边境自卫反击战还是2017年夏季的中印边界对峙,印度都将不丹视为南亚次大陆安全边界的前沿。特别是在中国快速发展的背景下,印度更加警惕不丹与中国正常的交往和合作。譬如2012年6月,时任不丹总理吉格梅•西利(Jigme Y. Thinley)曾在巴西里约热内卢参加G20峰会期间会见了中国领导人,不丹此举直接招致印度的制裁并引发经济危机,同时还间接削弱了执政党“和平繁荣党”(BPPP)的执政基础,而受印度支持的反对党“人民民主党”(PDPB)也在次年上台执政。很显然,印度对不丹与中国的正常交往和合作较为敏感,屡屡干扰不丹与中国包括边界谈判在内的事务,导致不丹与中国迟迟未建立正式外交关系。
 

 (四)

印度维护南亚次大陆秩序

在印度独立之后,英国殖民统治实力完全撤出南亚次大陆,印度则通过军事、政治、经济及外交等手段加强对地区邻国的控制,逐渐塑造了以印度为核心的地区关系等级制。印度秉持着霸权主义和扩张主义构建南亚次大陆地区秩序,印度与不丹的“特殊关系”也成为印度维护地区秩序的重要资源,甚至被印度视为是维护南亚次大陆地区秩序的典范。20世纪60年代,印度对地区内邻国始终保持着较强的控制,而且这种控制力度在中印边界战争后迅速加强。特别是20世纪80年代后,印度英迪拉•甘地(Indira P. Gandhi)政府时期提出了主导南亚次大陆秩序的印度版“门罗主义”,强烈而公开地要求排除其他大国在南亚地区的影响,明确了印度在南亚次大陆建立以印度为核心的地区秩序的决心。冷战结束后,随着南亚地缘政治的发展,印度将自身视为南亚次大陆的“安全管理者”“秩序制定者”或“净安全提供者”,试图构筑出符合更加有利于实现印度世界大国抱负的南亚次大陆秩序。印度秉持“古杰拉尔主义”来重塑与地区邻国的国家间关系,尽管其在表面上对地区邻国的“保护与被保护”关系进行粉饰,以安抚地区内邻国对南亚次大陆秩序的支持,但是实际上依然是旨在对地区邻国加强控制。莫迪政府时期,印度有意将不丹塑造为其处理与邻国关系的典范,来展示其在主导地区秩序上的绝对领导力。在印度的地缘政治想象中,保持与不丹的“特殊关系”是印度塑造南亚次大陆秩序的重要组成部分,并维护这种“特殊关系”将有助于印度尽可能长地延续其对南亚次大陆地区秩序的垄断。
 

四、不丹与印度国家间“特殊关系”对不丹的影响

印度独立以来长达70多年的漫长历史中,不丹始终被动地维持着与印度的 国家间“特殊关系”。这种“特殊关系”在某种程度上也许为不丹带来发展利益,不过这也成为不丹实现独立自主发展的“阿喀琉斯之踵”。不过,不丹自始至终就清楚地意识到与印度国家间特殊的弊端,不丹也始终不渝地通过低姿态的改革来尽力减少对印度的过度依赖。
 

 (一)

影响不丹持续繁荣发展

正如上文分析的那样,不丹与印度签署了确定国家间“特殊关系”的条约后,印度开始通过“五年计划”的方式“指导”不丹在安全、政治、经济及外交等方面的国家建构,并将影响力渗透进不丹的内政外交中。该时期,尽管不丹对国家间特殊关系有着自身理解,但是不丹还是被迫依赖印度。自20世纪70年代中期开始,地缘政治的变化促使不丹彻底转变闭关自守、封闭孤立及墨守成规的发展思路,逐渐认识到过度依赖印度的弊端。1972年,不丹国王的吉格梅•辛格•旺楚克(Jigme S. Wangchuck)提出“国民的幸福比国民收入总值更重要”的论断,不丹在国家政策和发展导向上开始全面树立起以构建“国民幸福总值”的发展目标。从20世纪70年代开始,不丹的国家建设也开始全面围绕着“国民幸福总值”的各项基础指标展开,国家在经济、环境及文化等方面的建设都取得了突出成效。不丹还以“国民幸福总值”为金字招牌开展对外交往, 以往不为人知的不丹逐渐被世界所知晓。这种独特发展道路得到包括联合国在内的许多国家及国际组织所认可。2008年,不丹国王吉格梅•凯萨尔•旺楚克 (Jigme K.N.Wangchuck)将“国民幸福总值”纳入宪法。“国民幸福总值”成为不丹新的发展道路。然而,印度目前是不丹最大的贸易伙伴、援助国和债权国,不丹以“国民幸福总值”为核心的发展道路在很大程度上还是严重依赖印度的援助,不丹以“国民幸福总值”为核心的发展道路的持久性依然受到制约。

 (二)

限制不丹对外关系的发展

由于印度对不丹独立发展双边和多边国际关系极为敏感,因此,印度在与不丹签署的条约中,无不明确规定印度对不丹的对外关系进行“指导”。在不丹看来,不丹在外交关系上没有必要完全接受来自印度的指导,不丹在外交关系 上只是寻求并考虑印度的建议。如不丹外交大臣吉格米•辛利(Jigmi Y. Thinley)就曾说过,不丹与印度签署的条约并未约束不丹的外交关系,不丹完全可以自主地同他国建立外交关系,参与国际组织及选择适合自己的发展道路。在印度的“影响”“保护”或“指导”下,不丹始终难以突破与印度的“特殊关系”来独立自主地发展国际关系,更无法违背印度的意志及利益来发展对外关系。
 
由于不丹始终试图摆脱印度的影响来实现独立发展,并且采取扩大对外关系网络等方式来对冲对印度的过度依赖,印度采取了加强经济援助和修改双边关系条约等方式来安抚不丹的诉求。2007年2月,不丹与印度于签署的《印度—不丹友好条约》中,尽管该条约中依然存在着“在涉及其国家利益的问题上彼此密切合作”的条款,但是此时的双边关系已经明确规定双边要基于国家利益进行合作,而类如形容两国的“特权关系”和“战略联盟”等已经不再提及。然而这些改变无法促进不丹与印度的国家间关系实现实质进步,两国间“特殊关系”的根本性质并没有改变。不仅如此,印度将与不丹的“特殊关系”视为与地区邻国关系的典范,进而来为其他地区内国家校准与印度国际间关系提供基本规则,印度的目标依然是将不丹作为棋子来塑造更加符合自身利益的地区秩序。如2017年夏季发生的“洞朗危机”中,印度依然采取违背国际关系准则的行为直接代不丹就边界问题发声,其中的目的就包含着印度对双边“特殊关系”的界定,防止不丹及地区邻国成为域外国家影响印度在南亚次大陆地区秩序的楔子。
 

 (三)

影响不丹与中国的国家间关系

实际上,自不丹脱离与中国西藏地方藩属关系开始,中国就从来没有承认过不丹与印度的“特殊关系”,并且还始终支持不丹走独立自主发展道路和推动不丹与中国双边关系正常化。20世纪60年代中国与印度就边界发生的冲突的过程中,中国不仅将不丹视为具有独立主权的国家,希望直接同不丹进行边界谈判,并处处维护着不丹作为主权国家的基本权利。从20世纪70年代开始,不丹也开始在国际场合同中国接触,并在联合国及其他国际社会场合支持中国,如不丹在1971年10月的第26届“联合国大会”会议上投票支持恢复中国在联合国的合法席位。1974年6月,不丹还邀请中国驻印度使馆临时代办出席国王加冕典礼,表达了对加强与中国外交联系的愿望。从1994年8月开始,中国驻印度大使每年都会定期访问不丹,同不丹国王、外交大臣及官员就两国关系交换意见。2001年6月,不丹驻印度大使达戈•策林(Dago Tshering)应邀访问中国,开辟了双边除边界会谈外新的接触渠道。不止于此,不丹与中国的外交人员经常会在“联合国大会”“南盟峰会”及“亚洲合作对话会”等国际场合会面讨论双边关系及国际形势,并在国际场合中保持着良好的合作。
 
由于不丹与中国的边界从未正式划定,不丹与中国从1984年4月开始在先 前接触的基础上进行边界问题的谈判,并试图通过边界谈判带动双边关系的正常化发展。尽管不丹与中国的边界谈判受到政治因素、技术分歧及其他影响,但是双方每年都会以边界谈判为契机保持着多方面的交流。1988年5月,不丹与中国第五轮边界会谈中,双方顺利达成了边界谈判基本原则。经过双方的长期努力,不丹与中国在1998年12月的第12轮边界会谈期间签署《中不边境地区保持和平与安宁的协定》,这对维护两国边境地区稳定具有重要意义,并且对推动双方关于经贸和外交关系的发展具有积极意义。2021年10月14日,不丹与中国签署了送于加快中不边界谈判“三步走”路线图的谅解备忘录》,继续推动双边边界谈判进程。然而,不丹与中国的边界谈判进程始终难以取得显著进展,不丹与中国的国家间关系正常化发展受阻,其根本原因完全是由于印度从中作梗。尽管不丹与中国在双边关系不断进步的过程中始终被印度干扰,但是不丹与中国都在心照不宣地维护彼此来之不易的友谊。
 

五、结语

特殊的地理环境、历史遗产及实力差距是不丹和印度国家间“特殊关系” 形成的重要原因,但更重要原因是印度出于自身利益将不丹视为”保护国”,将不丹视为印度国家安全屏障的前沿,以及试图构筑南亚次大陆的地区秩序。对不丹而言,不丹对与印度“特殊关系”有着自己的解释,不丹并不认为自己是印度的“被保护国”,不丹没有义务接受来印度在内政外交方面的“保护”“指导”或“庇护”。特别是随着不丹对印度依赖程度的加深,以及南亚次大陆地缘政治的变动,不丹对受印度国家间“特殊关系”支配越来越忌惮。从20世纪70年代中期之后,不丹开始进行政治制度、经济建设、社会治理及文化认同等方面改革,同时在对外关系中开始发展同周边国家、国际组织及其他国家的外交关系,不断减少对印度的过度依赖。经过不丹不懈努力,不丹努力围绕着“国民幸福总值”的发展道路来实现独立自主已经取得了阶段成果,不丹在世界范围内知名度逐渐上升、国家安全能力有所提升、以水电为核心的国民经济建设取得成效、从维护传统文化出发来提升了民族凝聚力,走出了具有本国特色的发展道路。
 
从现代国际关系的普遍规范和准则来看,不丹与印度国家间“特殊关系”的根本性质是”保护与被保护”或“指导与被指导”的关系,是不平等、不公正的国家间关系。不丹与印度国家间“特殊关系”非但没有促进不丹国家内政及对外关系的可持续发展,反而危害了不丹的领土完整、主权独立和国家内政, 损害了不丹根据国家利益和意志追求独立自主发展的权利。中国始终将不丹视为周边外交中的重要邻国,并在和平共处五项基本原则的基础上,秉持“亲、诚、惠、容”的周边外交政策来推动双边关系平稳向好发展。中国始终本着睦邻、安邻和富邻的周边外交方针,继续推动与不丹的边界谈判、外交关系及其 他双边事务,让不丹搭中国发展的“便车”“快车”和“顺风车”,实现共同繁荣发展。正所谓“得道者多助,失道者寡助”,印度固守对不丹国家间“特殊关系”来规范不丹的方式已不符合时代大潮,不丹追求独立发展道路越来越为中国等坚持新型国际关系的国家所支持。
作者简介:陈宇,复旦大学国际关系与公共事务学院博士后,政治学博士;主要研究方向为比较政治学与国际关系理论
本文来源于《印度洋经济体研究》2022年第1期,原标题为:《印度与不丹国家间“特殊关系”:过程、动因与影响

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