香港学者: 外媒称“一带一路”是“债务陷阱”“新殖民主义”, 究竟错在哪儿? | 文化纵横

▍引言

截至2022年春，已有148个国家签署了“一带一路”合作协议，但各国参与程度不同，有的是全面开展，有的则是名义上参与。“一带一路”国家涵盖全球65%的人口、1/3的GDP和1/4的贸易总额。2022年的一项预测指出“到2027年，全球‘一带一路’项目的总支出可能达到1.3万亿美元”，其他经济预测估计“全球将有超过2600个项目，价值3.7万亿美元”。2014年，中国设立了总值400亿美元的丝路基金，至2018年已经投入了1260亿美元。2013~2018年间，中国企业在“一带一路”国家投资860亿美元，建成了82个经贸开发区，创造了24万个就业岗位，并为参与国创造了22亿美元的税收。同时，中国企业签署了价值约5000亿美元的“一带一路”相关建筑合同，贷款额估计有2920亿美元或3500亿美元。2013~2021年，投资性活动占“一带一路”项目的40%，而基础建设占60%。中国在“一带一路”国家的投资中，约有84%流向了四个地区：东亚27%、西亚22%、撒哈拉以南非洲21%、中东和北非14%。

截至2020年第二季度，59%的“一带一路”项目由政府实体“持有”，私营部门占27%，其余为公私合营。大部分“一带一路”基建项目并不庞大。在2013~2018年间，价值超过10亿美元的项目占总体项目的8%，1亿~10亿美元的占32%，而低于1亿美元的占60%。项目涵盖能源（水电22%、煤炭12%、其他7%）、运输（铁路19%、道路7%、港口8%）、制造业（13%）和其他行业（12%）。不过，到了2020年上半年，涉及运输业的项目占46%，能源占19%，房地产占15%，制造业占8%，采矿业占2%。中国的政策性银行是主要出资者：2013~2018年，国家开发银行投资1900亿美元，中国进出口银行投资1490亿美元。2019年，国内银行为“一带一路”投资和基础设施项目额外提供了1130亿美元贷款，但在此后的两年里，每年仅借出600亿美元左右的资金。

“一带一路”倡议的五大目标，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，具有多维度的面向。“一带一路”不仅会增加参与国之间的“互联互通”，还将改变全球投资模式、金融结构，甚至政治关系。

中国为何发起“一带一路”？国际学者对此众说纷纭，包括中国寻求世界主导地位、实现经济长期发展和软实力自信等。他们认为中国推动“一带一路”的因素包括：缓解工业产能过剩、部署庞大的外汇储备、人民币国际化、推广技术标准、降低供应链成本、刺激西部少数民族地区的发展、保障自然资源获取、加强能源安全以及提升中国在全球经济中的地位、保持持续增长等。而对“一带一路”的态度，从支持、热烈追捧到以“债务陷阱”“新殖民主义”为主的批评和怀疑都有。那么，事实究竟如何？

本文几位作者分别在埃塞俄比亚、巴基斯坦和印度尼西亚展开实地调研。三国是“一带一路”参与国，且在经济和战略上都处于重要位置。本文将以调研为基础，展开对中国“一带一路”倡议意义的理论探讨。

▍三国调研实况

埃塞俄比亚被称为“一带一路示范国”，中国企业承接了埃塞俄比亚许多大型交通和能源基础设施项目，埃塞俄比亚自身也希望通过制造业的投资复制东亚工业化的经验。埃塞俄比亚是非洲第二大人口大国，其首都亚的斯亚贝巴是非洲大陆的非正式“首都”，也是非洲联盟、联合国非洲经济委员会和其他重要机构的所在地。埃塞俄比亚在本世纪迎来了强劲的经济增长，但也存在严重贫困、教育水平低、负债、通胀、战争等问题。尽管该国的执政党希望以中国为发展榜样，但埃塞俄比亚在军事和经济上一直与美国保持一致，因为美国拥有在埃塞俄比亚最大和最富影响力的侨民社区。尽管如此，埃塞俄比亚仍然是非洲“一带一路”的示范国，中国融资和建设了亚吉铁路（亚的斯亚贝巴—吉布提铁路）、亚的斯亚贝巴环路和轻轨系统等关键基础设施项目，中国私营企业也在埃塞俄比亚开设了许多工厂。虽然遇到官僚主义障碍、外汇短缺和族群冲突等问题，但是中国企业在该国所有外商投资项目中的比例仍稳步上升。

埃塞俄比亚利用“一带一路”来实现本国的发展，没有迹象表明中国在埃塞俄比亚的治理中发挥过任何决定性的影响。通过综合数据集，可以看到随着“一带一路”项目的开展，中国在埃塞俄比亚的投资越来越重要。无论是新冠疫情还是埃塞俄比亚内战都没有改变这一趋势。本文作者严海蓉和沙伯力访谈的埃塞俄比亚政府官员、非政府组织和学术界人士普遍认为埃塞俄比亚在与中国企业打交道时享有相当大的自主性。同时，我们注意到当地有一些批评意见，人们并不认为“一带一路”带来的全是积极影响，但也没有认同美国提出“中国新殖民主义”和“中国债务陷阱”等论述。美国对埃塞俄比亚政府的制裁，特别是对其出口的影响，可能促使该国与“一带一路”相关的活动在未来几年内进一步增加。

巴基斯坦是中国的“铁杆朋友”，具有战略重要性，因为经由巴基斯坦可以不通过马六甲海峡进入印度洋海域，而且巴基斯坦是“一带一路”倡议中最大的中国投资接受国之一。中巴经济走廊被中国领导人称为“一带一路”倡议的“排头兵”项目，它把中国与阿拉伯海连接起来，最终可达中东获取石油供应。关于中巴经济走廊，巴基斯坦出现了两派观点，对双边协议的影响提出了截然不同的看法。

另一种意见则担心它将是“新东印度公司”，带来经济“殖民化”，担心中国对巴基斯坦的规划会将其变成一个附属国，而不是一个兴盛独立的国家。中巴经济走廊成为“新东印度公司”的可能性取决于军事、经济和社会因素。如果把瓜达尔港口变成一个大型海军基地，那就佐证了中国对瓜达尔的规划有军事影响的观点。已有批评称中国劳动力在当地受到优待，而许多居民却被驱赶。有些还担心中巴之间存在已久的巨大贸易赤字，认为中巴经济走廊有可能使该国陷入长期的债务陷阱。

两位作者白立邦和阿塔·曼苏尔基于广泛的文献查阅以及与关键利益相关者代表的80人次半结构化访谈，认为实际情况介于这两种极端之间。由于中巴经济走廊的成果还不确定，我们认为，如果巴基斯坦谨慎地对待中巴经济走廊，至少会看到就业率上升、能源供应平稳，并通过吸收技术，提升其在全球价值链上的位置。

印度尼西亚是东南亚最大的经济体，并在东南亚国家联盟（ASEAN）中起领导作用，在中国海上丝绸之路计划中有着重要的地位。佐科·维多多（Joko Widodo）在2014年当选印度尼西亚总统，他于2019年的连任巩固了新时期的中印尼双边关系。维多多的发展观体现在一系列旨在通过增加急需基础设施来促进国家经济发展的总体规划上。此外，他的“全球海洋支点”（Global Maritime Fulcrum）计划与中国的“一带一路”倡议有三大相似之处：首先，印度尼西亚曾是海洋文明的“支点”，有着辉煌的海洋历史；其次，注重海上贸易和互联互通，打通世界银行眼中印度尼西亚经济的堵点；最后是增加急需的能源、交通和商业基础设施。“全球海洋支点”和“一带一路”这些宏观战略的协调推动了中国企业在印度尼西亚的投资。

印度尼西亚通过引入新的资金、技术和基础设施来实现国家发展目标。本文作者安吉拉·特里托通过案例分析认为印度尼西亚在实操上娴熟且自主。例如，中国企业资助和建设了几座煤电厂，大力推动了维多多的35000兆瓦电站项目。此外，一家中国和冰岛的合资公司接管了一系列管理不善的地热发电站，并最终成功运营。中国企业还与印度尼西亚的企业联盟合作建设收费公路和工业园区，在创造就业和促进经济增长方面贡献巨大。再者，印度尼西亚的莫罗瓦利工业园（Morowali Industrial Park）吸引了以全球最大不锈钢生产商青山集团为首的中国企业集团超过80亿美元的投资。该工业园区目前在东南亚同类工业园区中规模最大，把印度尼西亚丰富的镍资源转化为不锈钢这种附加值更高的产品，显著改善了印度尼西亚的出口结构。

另一个由印度尼西亚政府主导促成交易谈判的例子是雅加达-万隆高速铁路，项目要求中方在技术转让和劳动力本地化方面做出更长期、更优惠的承诺。为了赢得东南亚第一条高速铁路的建设合同，国家开发银行提供了无须政府担保的贷款。与其他铁路建设项目不同的是，在这个项目中，中国企业与印度尼西亚企业组建了联合体，负责建造和运营这条铁路，为期30年。建设过程中还要为员工提供技术培训，并成立合资公司来生产机车车辆。

中国在印度尼西亚的新投资也为两国的治理带来了挑战，由于反华情绪在当地民众中根深蒂固，中印双方要迅速调整和适应，以应对不时出现的严厉且毫无根据的批评。不过，有时这种批评也有助于完善这类投资的环境与社会治理。两国政府官员和企业界之间的对话同样导致多项变革，可以改善印度尼西亚众所周知的烦琐商务环境。

▍世界体系理论、发展型国家理论和“一带一路”参与国的自主性问题

怎样理解中国“一带一路”倡议的影响与意义？不同的理论会有不同的解释。我们认为世界体系和发展型国家的理论比较有效，但落实到“一带一路”的具体实践，也面临着理论创新的挑战。世界体系理论可以解释中国创建和协调“一带一路”计划的动机，以及其他国家为何接受、支持或者反对。发展型国家理论可以解释彼此差异纷呈的参与国如何把“一带一路”代入本国的发展框架中。

（一）世界体系理论

根据世界体系理论的划分，大部分“一带一路”国家属于外围或半外围国家，它们努力地维持半外围的状态，或者试图从外围走向半外围。世界体系理论中的核心国家主要指北美、日本和西欧地区，这些经济体拥有高水平的工业或知识型发展，专注于高技能、资本密集型生产，拥有高度的生产力优势和金融、军事权势。外围国家则包括非洲、中东和中亚的许多国家以及一些前苏联国家，它们主要从事初级产品出口和低技能、低工资的劳动密集型生产。与依附论认为核心国家剥削边缘国家的方式是从边缘国家转移财富和资源不同，世界体系理论强调剥削的形式主要是核心经济体的企业利用“全球”市场转移“所有”工人的生产剩余，核心经济体的繁荣源于它们对亚洲、非洲和拉丁美洲在政治、社会经济和文化结构上的破坏，从而转移其剩余价值。世界体系理论还认识到半外围国家的存在，包括大部分东亚、拉丁美洲国家和一些前苏联国家，半外围的特点是同时具有核心国家和外围国家的一些特征。相对于核心和外围，半外围是最复杂的，正如世界体系理论家伊曼纽尔·沃勒斯坦所言，半外围国家对于核心国家来说是外围，对于外围国家来说又像核心。中国被认为是半外围经济体，但怀有追赶核心经济体的雄心。

有国际金融机构认为，“一带一路”是“中国式的全球化”。中国确实在推动全球化，在依旧由核心国家主导的世界体系中，中国作为一个半外围大国，通过部分地摒弃美国式的制度统治，推动着全球化。全球化在很大程度上带有内在的不平等和环境危害。“一带一路”的特征是加强与发展中国家的互相促进，既加强贸易、投资、贷款和基础设施的建设，也进行政治、文化联系。中国和其他非核心国家期望由此改善自身的全球地位。然而，认为“一带一路”旨在通过拆除现有秩序来取代美国，这种假设并没有依据。美国有分析人士耸人听闻地断言，中国将“一带一路”视为通往全球主导地位的路径，这种说法更没说服力。直到2022年，“一带一路”也只实施了七年，而之前预测2021年是“一带一路”推广的最佳时机，也因疫情流行和全球经济衰退而推迟。

世界体系理论至少提供了三种途径帮助理解中国的“一带一路”倡议。第一，中国从半外围走向核心的愿景可能会助长其日益果敢自信的外交政策。那么，“一带一路”的本质究竟是实现全球领导权的宏大策略，抑或仅仅是中国经济的“空间修复”？一些大型“一带一路”基础设施项目通过使贸易运输路线多样化，例如通过巴基斯坦到达阿拉伯海，通过东南亚或通过吉布提和埃塞俄比亚到非洲其他地区，确实进一步推进了中国的地缘政治目标，甚至可能是军事战略目标。但与此同时，巴基斯坦和埃塞俄比亚的例子表明，与核心国家在外围/半外围地区的活动往往造成去工业化不同，中国的经贸活动没有在当地造成去工业化，而是与“一带一路”参与国的发展目标保持一致。事实上，“一带一路”以及中国对其他外围国家的支持，都可以视为中国减少自身经济外围特征的一种手段。

第二，在此背景下，可以看到印度尼西亚等国如何运用“一带一路”项目推进本国的发展。外围国家在寻求进入半外围，比如埃塞俄比亚力争在2025年之前进入世界银行划定的“中低收入国家”范畴，半外围国家尽力保持其地位并加强核心经济力量。

第三，无论在经验上还是理论上，通过对“一带一路”项目的实地调查，可以丰富关于南南投资与合作的研究。核心与外围国家、核心与半外围国家的互动已经有较多的理论化探讨，但半外围与外围国家以及半外围与半外围国家之间的互动则有更多的复杂和不确定性。

（二）发展型国家理论

率先提出发展型国家理论的是查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson），他研究日本20世纪后期的工业增长，认为日本是一个“理性计划的资本主义发展型国家，将私有制和国家指导相结合”。其他学者很快就采用这一概念来分析其他东亚新兴工业化国家。彼得·埃文斯（Peter Evans）和帕特里克·海勒（Patrick Heller）指出，韩国曾经沦为殖民地，“二战”之后的收入水平甚至低于当时的某些非洲国家，所以韩国比日本更能说明国家的变革性作用。这类学术著作影响深远，甚至促使世界银行在1993年发布了《东亚奇迹：经济增长和公共政策》。此后发展型国家研究不断发展。埃文斯提出“嵌入性自主”的概念来描述发展型国家如何与私营部门紧密联系，以图资本利益和国家发展相一致，同时试图避免成为由政治精英控制关键资源、损害社会福利的掠夺型国家。近年关于发展型国家理论的辩论，主要关乎长效经济发展到底需要怎样的政治和制度基础，如何平衡国家、市场和社会之间的关系。

最近几年，发展型国家理论被用来分析亚非拉的发展中国家，我们的研究从发展型国家理论出发，但更为关注参与国政府在选择和协调“一带一路”项目过程中的自主性问题。在参与国，中国的“一带一路”项目都与该国内政需求所决定的发展规划相互交错。参与国的内政需求来自多种因素，比如影响当地民众对中国观感的历史关系，领导人与本国区域利益、部门利益、社会团体的联系，也包括政治选举的时机。学者们认为，政治领导人倾向于优先考虑那些支持其选举基础并且对国家发展议程具有更广泛影响的项目。例如，马来西亚的东铁项目，连接马来西亚西海岸最发达的地区雪兰莪州和东海岸三个欠发达州：吉兰丹、登嘉楼和彭亨——总理纳吉布·拉扎克的故乡，该项目就是纳吉布谈判达成的。这三个州是以马来族为主的地区。通过平权政策吸引投资和增长，为纳吉布的“以马来人为中心”发展愿景聚拢了支持者，使得巫统——马哈蒂尔总统在2018年上台之前马来西亚长期执政的政党——与伊斯兰党（Malaysian Islamic Party）结成联盟，后者是巫统在东海岸各州的竞争对手。

在印度尼西亚，民族政治的影响使得某些地区的经济发展获得优先考虑，为了消解中国投资敏感性，项目被投放在强硬穆斯林派集中度低、维多多支持者更为强势的地区。这些地区对佐科·维多多的支持度很高，非穆斯林人口也很多，政府选择了某些“一带一路”项目作为国家战略项目，作为政治竞选中可以展示的发展成果。埃塞俄比亚政府对“一带一路”倡议的热切支持符合其推动埃塞俄比亚成为非洲制造业中心的愿景，这个愿景还包括使亚的斯亚贝巴成为非洲大陆的“首都”。而在巴基斯坦，如果把“一带一路”与中巴长期关系放在一起考虑，我们可以更好地理解“一带一路”项目。实际上，中巴经济走廊比“一带一路”倡议更早正式发布。话虽如此，受到政权更迭的影响，中巴之间的良好关系也有天花板。因此，巴基斯坦的发展目标蓝图必然会受到国内政治形势的制约——也可以说是利用。

印度尼西亚将国家发展战略与“一带一路”倡议相结合，积极建立合作机制。维多多的“海上收费公路”构想与中国的“一带一路”项目目标一致。从顶层战略看，两国成功地创建了运营框架、政策和制度，使大型基建项目可以完成，让“一带一路”成为印度尼西亚国家级规划的推动者。埃塞俄比亚虽然缺乏这样的顶层合作框架，但它也通过提升制度能力来吸引和管理“一带一路”资金流，利用中国的投资推动其工业化发展。美国政府在2019年间试图将其在非洲的重心转移到埃塞俄比亚，这表明美国认为埃塞俄比亚加强了其吸收中国投资的能力，因而试图打破中埃塞联系。相比之下，巴基斯坦的情况表明，一些“一带一路”的参与国，也可能出现这样的情况：随着中国投资的进入，对这些投资的管理工作日渐增多，可能使得当地的官僚机构负担过重。

通常情况下，关于“一带一路”项目的选择和贸易谈判，能反映各国在自然资源或特殊技能技术上的资源禀赋。在印度尼西亚，大部分中国投资都进入了金属和矿产制造业。因为印度尼西亚禁止原矿出口，迫使外国企业在印度尼西亚投资冶炼厂，而印度尼西亚是中国最大的镍矿来源国。作为冶炼技术的领先者，一些中国公司因此进入印度尼西亚。印度尼西亚得以调整其出口结构，从出口原材料转为出口高附加值的工业品。资源匮乏的埃塞俄比亚在寻求中国和其他制造业投资时，强调了国民对工业生产的适应性，这一优势中方投资者也非常肯定。

参与国的自主性还体现在，它们如何通过部署与中国以及与其他国家的关系来实施自身的政治和经济规划。印度尼西亚的例子表明，维多多政府在雅万高速铁路的谈判上，平衡了印尼与日本的关系，也利用了中国和日本在高速铁路技术出口方面的竞争，以避免动用过多的国家预算。埃塞俄比亚官员也明确表示，他们利用跟中国的关系来吸引核心国家的投资和援助。

▍双向视角，多重关系

借助世界体系理论和发展型国家理论的分析，不难看到，“债务陷阱”“新殖民主义”“地缘战略”等针对“一带一路”的论断，存在着“想多了”（阴谋）或“想少了”（片面、单方面）的问题。“想多了”，是因为这些说法是对“一带一路”的过度揣度，我们没有理由认为中国的领导人也是这种思维，更不应忽视参与国自身的主体性；“想少了”，是因为研究投资、金融、国际关系的专家们可能主要关注他们感兴趣的方面，从而偏向于认为只有某方面对“一带一路”起着决定性作用。但从调研案例来看，“一带一路”更可能寻求多重目标，且对于这些目标的解读和实施是多种多样的。

我们的研究展现了研究“一带一路”更需要一种双向视角——尤其是参与国视角。参与国将“一带一路”倡议嵌入其国家发展议程，用于发挥自身优势，并把投资引向符合国家利益的领域。在我们看来，“一带一路”是由多方利益相关者的活动、互动、利益交织而成的复杂网络。同时，我们还认为“一带一路”具有模糊性和宽松性，既有中国国家层面的、更为广泛的外交目的，也包含了中国各省政府、国有企业的自发行为，以及参与国政府和其他主体的自主驱动因素。

在实施“一带一路”项目的过程中，中方和参与国各方经历着陡峭的学习曲线，尤其在双方有较大文化差异且在项目实施之前接触有限的情况下。这些困难可能会破坏项目的实施，甚至导致对“一带一路”项目的抗议和批评。中国企业在学习如何与当地的商业伙伴、官僚、工人和客户更有效地打交道，但这个学习过程需要时间。中方管理者可能很快会对当地政府在许可证、工作签证、土地使用等方面的缓慢审批以及当地的低效感到失望。中方管理者还可能会受到当地利益相关者不同程度的信任。

参与国的多方利益相关者也在经历陡峭的学习曲线，包括政客、官僚、商人和民众。中国投资的庞大规模是空前的，即使是分布在很长一段时间内、面向多个部门的投资。参与国执行者需要适应中国投资带来的新现实，而这可能会导致出现新的政府结构和部门，或者现有机构的扩大和调整——像在印度尼西亚和埃塞俄比亚发生的那样。与这些变化相伴的是媒体、政治和公众对“一带一路”项目的严格监督，一旦有不透明的程序出现就可能立刻招致批评。

有批评指中国的项目利用当地法律法规漏洞，损害当地环境，有些研究记录了引发公众反对或社会抗议的污染性项目。这反映了客观存在的矛盾：当地政府的发展重点与民众的观点不尽然一致。中国企业应该逐渐认识到，即使某项目受到当地政府支持，在实施过程中仍然需要尽量保持约束，这也符合自身利益。在2019年第二次“一带一路”峰会上，习近平主席承诺推行绿色“一带一路”，中国政府承诺不在国外新建燃煤电厂。中国政府这样的承诺和自我约束符合多方的利益。随着新冠疫情给社会和全球市场带来压力，除了经济目标，发展型国家将社会和环境目标纳入其国家议程就变得更加重要。同样，随着中国企业扛起“一带一路”大旗的压力越来越大，它们必须将社会和环境的目标考虑进去，并与参与国当地的利益相关者协商，优先考虑他们的需求。