俄乌冲突后,欧盟难民政策该走向何方?

作者:李帆

本文转载自:海国图智研究院(ID:intellisia)

俄乌冲突后,欧盟难民政策该走向何方?

难民问题是欧盟及其成员国长期面临的主要挑战之一。20世纪90年代以来,欧盟经历了三次大规模的难民潮,也在不断完善自己的难民政策,但成效并不显著,而且近年来其难民政策改革一度陷入僵局。俄乌冲突爆发后,欧盟预计将迎来史无前例的难民潮,这无疑将对其难民政策产生巨大冲击。本文讨论了此次冲突给欧洲带来的难民危机以及欧洲方面的反应,并在此基础上回望欧盟难民政策改革的漫长历史。也许欧盟只有摆脱传统的种族主义偏见,秉持冷静客观的政策改革态度,将难民问题置于欧洲共同安全的整体框架下,才能从根本上走出难民困境。

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乌克兰难民,该不该欢迎?

自2022年2月24日俄罗斯(Russia)针对乌克兰(Ukraine)展开“特别军事行动”(special military operation)以来,不断有乌克兰人涌向其他国家。根据联合国难民署(United Nations High Commission for Refugees,UNHCR)的最新数据,截至2022年3月21日已经有355万人逃离乌克兰,进入波兰(Poland)、匈牙利(Hungary)、斯洛伐克(Slovakia)、俄罗斯联邦(Russian Federation)、摩尔多瓦共和国(Republic of Moldova)、罗马尼亚(Romania)和白俄罗斯(Belarus)等国家。其中,波兰接收的难民数量最多,已达211万,罗马尼亚接收54万人,摩尔多瓦共和国接收36万人。随着俄乌冲突的发展,联合国难民署估计,这场冲突最终可能会导致超过400万的乌克兰人逃往其他国家。而即使是2015年的难民危机,欧洲最终接收的难民数量也只是100万左右。因此,此次俄乌冲突可能会使欧洲面临自二战以来最为严重的难民危机。

俄乌冲突后,欧盟难民政策该走向何方?

乌克兰难民流动情况 

图源:The Operational Data Portal

https://data2.unhcr.org/en/situations/ukraine/location?secret=unhcrrestricted

面对这种情况,欧盟改变以往对中东、北非地区难民的态度,积极接收来自乌克兰的难民。2022年3月4日,欧盟首次启动了自2001年南斯拉夫和科索沃战争后批准的“临时保护指令”(Temporary Protection Directive, TPD)以应对难民的“大规模涌入”的情况,简化繁杂的庇护程序,允许难民更快速地进入欧盟各国。根据指令,乌克兰国民和获得乌克兰保护的第三国国民和无国籍人士,以及这两类难民的亲属,最多能获得三年的临时居住许可,并拥有就业、医疗、教育、社会福利等方面的权利;对于拥有乌克兰永久居留身份或临时居留身份且无法返回原籍国或地区的第三国国民或无国籍人士,欧盟各成员国拥有自由裁量权,但仍应该基于人道主义原则为这类难民提供能够回国的安全通道。不过,现实情况并非如此,一些来自亚洲、非洲、中东地区的国民在逃离乌克兰的过程中,遭受到了不同程度的歧视。有报道称,波兰民族主义者针对来自乌克兰的非白人难民发起过暴力袭击,甚至散布他们在波兰犯罪的谣言。而乌克兰驻英国大使瓦迪姆·普里斯塔科(Vadym Prystaiko)也公开承认在乌克兰边境地区存在针对外国人的种族主义行为。这也许也能解释为什么一些国家曾以难民分配不公平等理由拒绝接收来自叙利亚、希腊等地的难民,如今却又支持“临时保护指令”中各政府根据能力分配难民的原则。此外,欧盟还提议简化和管制乌克兰人员的入境条件。目前乌克兰难民可以在整个欧盟国家免签证旅行90天。

在具体的国家执行层面,许多国家主动放宽了准入政策,接收乌克兰难民并提供各种服务。例如,丹麦曾在2015年的难民问题上表现非常消极,甚至在2021年4月还取消了200多名叙利亚难民居留身份,成为第一个官方宣布撤销叙利亚难民居住许可的欧洲国家。而在此次乌克兰难民问题上,丹麦的表现却格外积极。虽然它是欧盟成员国,但由于其在法律问题上选择退出欧盟,所以并不受“临时保护指令”的约束。即便如此,丹麦政府依旧效仿“临时保护指令”的内容,在3月18日出台了一项特别法案,积极欢迎乌克兰难民进入其领土并享受教育、就业权利和各种社会福利。相比之下,英国面对乌克兰难民的反应则充满争议,尤其是在签证问题上。早期英国只对在英国有亲属关系的乌克兰难民办理签证,后来在舆论压力下,英国推出了“乌克兰家园”计划(‘Home for Ukraine’ scheme),允许英国人收容在英国没有亲属关系的乌克兰难民。但从结果来看,截至3月中旬,英国也只签发了6500份英国签证。不过这已经是比较乐观的情况——因为在2014年难民危机时期,英国也只签发了8990份针对难民的签证。

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欧盟难民政策,要不要改革?

在俄乌冲突爆发之前,欧盟已经有一套较为成熟的避难体系,包括统一的避难程序、收容条件和难民属性认定。最初,难民问题属于内政问题,由各成员国独自管理;直至1999年的《阿姆斯特丹条约》明确将难民政策的制定权扩展到欧盟层面,允许欧盟理事会根据有效多数票表决机制作出决议。同年,欧洲理事会通过《坦佩雷协议》,推出了最初的避难政策,提高难民问题在欧盟事务中的优先级,难民问题逐渐成为欧盟的重要问题。欧盟难民政策的基本法律文本是《都柏林公约》,该公约规定了统一的避难申请标准和程序,确定了单一国家的避难审核权。后来,欧盟又通过《收容条件指令》《难民属性认定指令》《避难程序指令》等文件,进一步细化其难民政策。

俄乌冲突后,欧盟难民政策该走向何方?

1986年至2014年欧洲接收的难民申请总数 

图源:swissinfo.ch

https://www.swissinfo.ch/eng/politics/data-story_2015-when-the-wave-of-migrants-reached-europe/41844230

但是2015年爆发的难民危机却表明,当突发事件造成大规模难民潮时,欧盟现有的避难体系宛如一纸空文,根本无法有效遏制各国互相推诿、各自为政的难民政策。这很大程度上是因为以《都柏林公约》为核心设立的欧洲共同避难制度自身存在的局限性。首先,它未能解决外部边境国家和其他成员国之间的公平分配责任问题,要求难民的首次入境国负责难民的登记、安置或遣返等工作;其次,它没有考虑到成员国的接受意愿与能力问题;再次,它未能确保统一收容标准的全面与落实,导致后续产生了如“二次流动”(secondary movements)等诸多问题。

因此,欧盟在2016年就提出要改革“欧洲共同避难体系”(Common European Asylum System, CEAS),并给出七项提案。2017年,欧洲议会和欧洲理事会就其中五项达成共识,同意建立一个正式的欧盟庇护机构、扩展难民身份数据库、审查《接收条件指令》、完善资格法规和安置架构,但并未通过关于《都柏林公约》和庇护程序改革的决议。由于在这两个关键问题上的分歧,改革陷入瓶颈。虽然2020年,欧盟委员会又试图从庇护及遣返程序、成员国责任分担和与第三国关系三个层面全面改革《都柏林公约》,但由于难民所引起的内政外交压力,各成员国之间未能就最核心的《欧洲联盟运行条约》第80条实践问题形成一致意见,因此,欧盟关于CEAS的改革本质上仍处于停滞阶段。面对乌克兰难民,这种矛盾进一步暴露。波兰内政部副部长帕维尔·谢费尔纳克(Pavel Shefernaker)在3月14日就表示,由于德国难以应对大批难民的涌入,波兰被要求停止向德国输送乌克兰难民。

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未来改革之路,越来越艰难?

从短期来看,对于欧盟的难民政策改革来说,俄乌冲突的爆发以及乌克兰难民的产生无疑是一股强劲的推力。虽然欧盟已经批准TPD作为应急策略,但陷入停滞的难民政策将被迫再次提上日程;而且由于乌克兰更靠近欧洲中心,此次难民危机带来的紧迫感是远强于前几次危机。因此,关于《都柏林公约》和庇护程序的改革最终可能被仓促推进。法国内政部长杰拉尔德·达马宁(Gerald Darmanin)就曾针对此次危机表示,各国必须更快地采取行动,达成共识。如果最终的结果仍旧是敷衍了事,那在欧盟内部难民问题这条“裂缝”只会越来越宽,加剧成员国间的矛盾。另一方面,改革重点应该放在帮助难民融入还是合理分配资源以便未来遣返难民,也将是欧盟在改革过程中需要抉择的关键问题之一。

从长期来看,欧盟成员国及其民众对乌克兰难民的态度并不确定,可能影响最终的改革结果。每一次难民危机都会发生接受国态度从积极欢迎到因不断增加的人数及其连锁反应而恐慌抵抗的过程。虽然现阶段各国及其民众都积极为乌克兰难民提供各种便利,但当难民问题持续发酵,出现社会秩序混乱、财政压力增加、非法入境加剧等现实问题以后,很难保证欧盟各国会一直对此持乐观态度。

从本质上看,此次难民危机中欧盟的“双重标准”充分暴露了欧盟根深蒂固的种族主义情绪。这种“双重标准”一方面体现在对2015年难民危机和2022年难民危机的态度差异上。匈牙利总理欧尔班·维克托(Orbán Viktor)就隐晦地表示,穆斯林地区的难民前往匈牙利是为了在欧洲过上更好的生活,而乌克兰的难民去匈牙利只是因为战争而被迫逃亡。另一方面也体现为对待逃离乌克兰战争的非乌克兰人的态度上。越来越多的报道显示,一些非乌克兰人被禁止在乌克兰城镇上火车和公共汽车,乌克兰国民则被优先考虑,另有一些非乌克兰人被阻止离开乌克兰或被拒绝进入其他国家。对此,一些国家和国际组织也呼吁各国公平对待难民。比如,联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(Antonio Guterres)就公开表示希望乌克兰邻国不因种族、宗教和族裔而歧视任何乌克兰难民。联合国1951年的难民公约也倡导所有成员国应在不歧视种族、宗教或原籍国的情况下对待难民。如果欧盟不能摆脱种族偏见,将很难将普遍主义精神融入自己的难民政策改革。

乌克兰难民问题在暴露出欧盟难民政策深层矛盾的同时,也迫使欧盟加快政策改革的步伐;同时,其中的繁杂的不确定性因素也不可忽视。而在难民问题本身之外,欧盟还要面对不断持续反复的疫情以及俄乌冲突所引发的北约问题和能源危机。因此,平衡疫情、安全、难民的三重冲击,构建包容、平衡和可持续的欧洲共同安全,可能才是欧洲从根本上摆脱难民困境的现实出路。

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