罗伯特·沃克: 继续盲目强调前沿存在将摧毁美国海军

枕戈/编译

【知远导读】本文编译自美海军学会会刊《Proceedings》2021年第12期。文章作者罗伯特•沃克，前美海军部副部长，2014-2017年任美国防部第32任副部长。自冷战结束后至今，美海军战略发生了重大变化，愈来愈将大国竞争视为美国面临的最大海上挑战，认为冷战结束后二十余年来的美海上战略优势和行动自由正遭遇中俄等国的“侵蚀”。文章认为前沿存在已不再适合当前海上战略形式，围绕“由海向陆”到“重返制海”的海上战略转型，美海军必须从“以部署为中心”回归到“以战备为中心”，简化官兵的职责和工作，为战争做好准备。

篇幅所限，文章推送时略有删节。

二战后不到十年，赢得历史上最伟大海战的美国海军突然发现自己已经没有对手，更不用说战斗了。空军正在崛起，在国防部预算之争中占据优势，而海军似乎缺乏新思想，无法表达其对国家的持续价值。

亨廷顿在1954年5月的一篇文章中曾指出，美海军的萎靡不振是由过时的“战略概念”造成的。在他看来，一个战略概念概括了军队“在执行国家政策时的目的或作用，是对如何、何时、何地保护国家免受安全威胁的描述。”亨廷顿认为，由于没有作战，美海军二战前的海上指挥战略概念不再适用，海军需要改变并适应战后的环境和国家新政策。亨廷顿随后阐述了一个新的战略概念，呼吁美海军通过跨洋力量投送，“将海军力量运用到包围欧亚大陆的决定性沿海地带”。

亨廷顿把战略概念视为一种营销和筹款工具，旨在回答这样一个问题：“你履行了什么职能，使社会有义务支持你的责任？”对此，他明确阐明美海军应该如何回答：

“我们经常听到美国人这样问:‘我们需要海军做什么？’我们只能通过海军历史和海军技术，对美国跨洋海军的理论进行系统、详尽地阐述和展现，进而消除这种认知。只有做到这一点，美海军才能获得与其国防重要角色相称的公众信心。”

美海军接受了亨廷顿的跨洋力量投射。这一概念在韩国进行了测试，而后在越南得到了完善。更为重要的是，美海军听从其劝告，对“理论进行了系统、详尽地阐述和展现”，并将其贯彻到制度核心，尽管这种方式连亨廷顿也可能觉得不太合适。自1954年以来，美海军始终处于一种担忧的状态，担心如果美国民众忽视或不同意其战略概念，美元将停止流动，舰船将无法建造，舰队势必萎缩，海军这一军种将变得无关紧要。因此，美海军一直在寻找自身对国家的价值所在，实施了“与国家的对话”，并制定战略，让海权的火焰在公众心中燃烧，让建立一支庞大、强大的舰队成为国会拨款的首要事项。

可以看到，冷战结束后，美海军并没有“系紧头盔”，而是开始“舞文弄墨”，寻求新的战略概念。

美海军新战略概念的“零号航班”始于1992年出版的《由海向陆》。1992年9月29日，美海军部长肖恩·奥基夫、海军作战部长弗兰克·凯尔索、海军陆战队司令卡尔·芒迪联合签发《由海向陆》，这是美海军冷战后首份战略文件，可以认为是冷战世界格局剧烈变动后美海军的首次回应。这一回应要解决的，是海军的重新定位问题，首先是对于威胁的重新认知。

这些任务与美海军的四个“任务区”一致。这四个“任务区”由时任海军战争学院院长斯坦斯菲尔德·特纳中将于1974年提出，分别是：海上控制、战略威慑、力量投射和前沿存在。在亨廷顿的文章发表20年后，随着苏联海军规模和能力的迅速增长，海上控制重新成为美海军的主要任务和战略概念，并且是1986年美国海上战略和600艘军舰作战概念的核心。海上控制“意在在有限区域和有限时间内达成更现实的控制”，而不是“海上指挥”。

事后看来，《由海向陆》不过是对亨廷顿跨洋力量投射概念的重新接纳。在后冷战时代，前沿存在得到了更多关注。正如新版战略概念阐述：“美海军和海军陆战队向前推进，以树立积极的美国形象，为联盟奠定基础，加强外交接触，安抚友邦，展示美国的力量与决心。美海军部队将准备迅速有效地作战，并将以同样有价值的方式，作为维护美国利益的维和人员参与日常事务。”

对美海军规模的担忧在一定程度上引起了对前沿存在的高度重视。随着冷战后舰艇退役工作全面展开，美海军舰艇从1989年的592艘减到1992年的471艘，而且仍在减少。在1993年美国防部发布的《通盘评估报告》（Report on the Bottom-Up Review）中，国防部长办公室批准了美海军航母部队规模的请求，该请求基于前沿存在而非作战需求。使用前沿存在作为部队规模调整的理由，放缓了所有级别舰艇退役的节奏。

这似乎极具吸引力，因为1986年《戈德华特-尼科尔斯国防重组法案》授权的区域作战指挥官，由于各种原因开始对前沿部署的海军部队施加稳定需求。美海军很高兴甚至很渴望满足这些需求，因为这样就可为扩大舰队规模提供理由。

不出所料，1994年，美海军部在其后冷战时期战略概念的“一号航班”《由海向陆-前沿》中进一步强调了前沿存在的价值。尽管这一升级版本认为“海军部队旨在作战和赢得战争”，但将前沿存在的重要性和贡献提升到了一个新的水平——“我们最近的经验强调，在没有战争的情况下，海军部队应在前沿地区发挥作用，其目标是防止冲突和控制危机。”

20世纪90年代，当时的美国国家政策是“接触与扩张”，作战指挥官对海军部队的需求稳定且不受约束，没有真正的海上竞争对手。因此，前沿存在可以防止冲突的概念在美海军中占据主导地位。如果这一概念能够帮助阻止冷战后的舰队缩减，将更加令人欣慰。通过武力展示来威慑地区行为者的不良行为，一直被认为是前沿存在的一部分。但前沿存在本身可以更广泛地防止冲突的想法是全新的。

同样新的情况是，区域作战指挥官对海军部队缺乏纪律要求。拥有航母打击群、远征打击群、两栖作战群、水面作战群，为作战指挥官提供了强大的机动力量来应对危机。谁不想拥有这些部队？但随着舰队缩减，我们需要一个更严格的流程来平衡供求关系，但这从未实现。因此，尽管美海军规模不能满足前沿存在需求，但美国防部总体上还是同意海军的请求。

美海军试图勉强应付。来自作战指挥官的总需求每年持续部署舰艇约130艘。在整个20世纪90年代，美海军保持持续部署的舰艇在100艘左右，尽管总数逐年下降，但与冷战时期600艘舰艇的部署总量相似。至1999年，美海军已缩减至336艘舰艇。用较小的舰队规模维持如此高水平的存在，意味着不断增加部署比例，这导致作战和人员节奏加快。美海军已逐渐从冷战时期的“以战备为中心”转变为和平时期的“以部署为中心”。在此过程中，部队的物资准备水平开始长期、必然的下降，尤其是在水面作战领域。更令人担忧的是，在战争来临前部署的海军“增援”部队，其战备水平开始下降。

因此，时至21世纪初，前沿存在已经开始失去光环。2003年，美国防部长办公室注意到，美海军在经历了10年近乎疯狂的军事存在行动后，作战能力受到影响，因此敦促其提升能力。作为回应，时任美海军作战部长弗恩·克拉克上将发布了《舰队反应计划》（FRP）第一版。除了对提升作战准备的担忧外，《舰队反应计划》也默认，仅靠前沿存在就能建设一支强大作战部队的希望非常渺茫。这些情况使美海军相信，海军需要恢复到以战备为中心，重视和强调提升部队作战能力与前沿存在同样重要。事实上，舰队反应计划的一个关键理念是“有目的的存在”，这是对前沿存在的明确拒绝。

但美海军对前沿存在并未放弃。2007年，美海军、海军陆战队和海岸警卫队联合发布《21世纪海权合作战略》，将前沿存在可以防止冲突的想法写入其中：“我们相信，防止战争与赢得战争同样重要”。按冷战后早期的思维逻辑，舰艇前沿部署被视为防止战争的最佳方式。无论是否刻意，这意味让战备舰队执行存在任务，与提升部队的战备能力同样重要。此外，该战略再次提出了前沿存在的所谓好处，认为这对“保护现有全球贸易和安全体系”至关重要。

2007年海军战略的主要目标之一是促进国际合作。维持全球体系现状是这一目标的核心。但这种表述不管用意多好，仍对美海军产生了不同影响。自冷战结束以来，前沿存在已逐渐从一项任务上升为一项规模庞大的建设，成为防止战争、控制危机直至保护全球体系的手段。从本质上讲，这种想法逐渐将前沿存在从海军的一项持久任务提升为海军存在的理由。前海军部长雷·马布斯紧紧抓住美海军前沿存在的战略概念，表示“存在即是我们的所作所为，这就是海军。”

当前，几乎没有人认为前沿存在是一项不重要的任务。正如特纳中将所言：“前沿存在是在不发动战争的情况下使用海军力量来达到政治目标。前沿存在的运用主要有两个目的：遏制对美国及盟国利益不利的行动、激励符合美国及盟国利益的行动。”特纳指出，主要有两种策略可实现这些目标：预防性部署和被动部署。在执行存在任务时，海军能够开展或被迫开展五种行动：两栖攻击、空袭、轰炸、封锁、侦察曝光。此外，“几乎任何规模和类型的存在部队都可以暗示美国关注局势，并可能动用其他军事力量。”

以这种方式考虑前沿存在，在决定是否执行区域指挥官要求的存在任务时，应采取一种严格措施。任务的目标到底是什么？海军是否有能力实现目标？我们如何知道目标已经实现？多长时间能够完成任务？在执行前沿存在行动时，我们显然缺乏这种严格。几乎任何地区的任何部署，无论部署多长时间，都可以合理地以这种扩张性的目标为理由。这有助于解释为什么区域作战指挥官对海军的需求很少受到质疑，更不用说反对。

更重要的是，保持存在、从而可以保护全球体系和防止战争的想法与赢得战争同样重要，但与美海军自己百年以来的常规威慑标准发生了直接冲突。常规威慑要求维持一支有组织、训练有素、装备齐全、准备迎接任何军事挑战的部队。曾两度担任美国海军战争学院院长的威廉·索登·西姆斯上将于1915年指出，“在和平时期，舰队的任务就是备战。”

即便像《21世纪海权合作战略》这种支持前沿存在的文件也警告，“在和平时期持续参与，这与熟练掌握作战关键技能之间存在着紧张关系。”执行例行前沿存在任务的舰艇削弱了战备状态。随着时间推移，除非舰队小心谨慎，否则过渡强调前沿存在可能导致战备状态下降，并可能带来可怕后果。

这似乎已显现端倪。2010年，一份水面舰艇评估报告（即众所周知的“巴利斯尔报告”）警告，持续不断的作战节奏正在威胁者水面舰艇的长期备战能力。7年后，也就是前沿存在战略概念应用10年后，美舰队的物资准备和训练水平急剧下降，导致第7舰队责任区发生4艘水面舰艇事故，造成17名士兵死亡。2017年，美海军部长理查德•斯宾塞下令，开展战略准备度审查，进而发布了《战略准备度评估》报告。该评估报告直言不讳地写道，“随着时间推移，美海军‘必须做’的战时文化被用于和平时期，为立即完成任务，牺牲了长期准备和作战能力。”

美海军《战略准备度评估》报告对事故的发生提出了更明确的判断：“随着时间推移，西太平洋风险不断累积。个人和团体对动态环境无法做出认知。现有的识别、沟通、战备评估流程在舰艇和司令部一级不再奏效。”

许多决策和政策的灾难性组织导致物资准备和战备水平下降，而“以部署为中心”的要求更是一个主要因素。此外，这种文化形成了一种潜移默化的感觉，即海军已经或正在失去其作战重心。前美海军部长约翰·雷曼估计，“世界逐渐意识到，美国不再拥有海上优势，可能会在海上输掉战争。”

尽管存在严重问题，但美海军仍然是世界上最强大的海军，拥有11艘核动力航母及多用途航空联队、50多艘核动力攻击潜艇、100多架P-8反潜巡逻机、以及世界上最大的无人机海洋监视机队。美海军可能拥有马汉所说的“豪横”的海军力量，虽然可能还不足以在全球海洋任一角落建立“海洋指挥权”，但其足够强大，强大到没有其他海军能够望其项背。

当然，正如谚语所言：“战斗中重要的不是体型，而是斗志！”美海军对其先进的舰艇、潜艇、飞机和技术，以及自由航行任务的数量，不能过于痴迷，必须对其2017年战略准备度评估报告和其他投入有清醒的认识。美海军不能宣称能够阻止任何战争，也无法保证能够赢得未来的所有战争。在其力量范围内，唯一能做的是在战争爆发前尽可能做好准备，配备人员，抓好训练，建设装备，以便与任何敌人在海上、空中和海底坚决作战，直至将作战责任区中的敌人消灭殆尽。美海军在战争中失败，比打一场无法阻止的战争更令人担忧。

预防胜于治疗，这一看似充满希望的想法使美海军战备工作陷入混乱。为摆脱这一局面，海军必须改变方向，2018年《美国国防战略》已鲜明指出，“防止战争最可靠的方法是准备赢得战争。”

如果说2017年美海军舰艇事故有什么益处，那就是对战备训练的重新、持续的承诺，以及对前沿存在有意识的缓和。

在这方面，早期答复似乎很有希望。最新版本的《海军条令出版物第1号：海上作战》（NDP-1）完全放弃了将前沿存在作为海军的持久能力。取而代之的是，它强调海军外交——“在冲突下的合作和竞争中，运用海军能力来追求国家目标。”

前沿存在是一种产生影响力的手段，这一主题在美海军后冷战时代战略概念的最新版本（“三号航班”）中得到体现，即2020年美三军海上战略——《海上优势：以一体化全域海上军事力量制胜》。该战略指出，“在全球范围内部署具有快速反应和持续作战能力的海军部队，仍然是美国最持久、最通用的军事影响力工具，……可以促进繁荣、安全，建立基于规则的自由、开放秩序。”

该战略将前沿存在描述为一种外交、影响和推进基于规则秩序的手段，这种描述不如防止战争、捍卫全球体系那么崇高。除了缓和对前沿存在及其益处的强调，美海军似乎正在回归一种以战备为中心的作战文化。例如，在看完《战略准备度评估》报告后，美太平洋舰队潜艇部队指挥官杰弗瑞·贾布伦承认，对前沿存在和作战的关系有了更好的认识，并表示潜艇部队正在对此做出权衡。“我们把部队聚焦于作战。因此，我们将作战作为文化的一部分，灌输到一切有关人员、训练和装备工作中，而这些工作，在全面评估前，是我们专注的和平时期的任务。”

美海军作战部长迈克·吉尔迪在对舰队的指令中强调，“无论现役、文职还是预备役，每个人的首要任务是当前海军的作战准备。”他希望未来状态是“一支做好作战和胜利准备的海军”。

做好作战和胜利准备的海军必须具有高度的物资准备状态。因此，在“作战”标题下，吉尔迪的首要任务是提高舰艇的维护和现代化水平。他表示，“正如我们在过去10年学到的那样，保持战备状态比重拾战备状态廉价许多。”他命令美海军海上系统司令部在60天内拟制计划，提升维护基地的保障水平，缩短舰艇维护时间。

这些步骤需要说服国防部长和区域作战指挥官，使其认识到美海军作战和物资准备不应再消耗在前沿存在上，海军也不能再把赢得作战胜利与仅仅为了存在而前沿部署混为一谈。为实现这一目标，美海军应敦促国防部长，与其共同制定前沿存在可实现的目标，进而坚决实现这些目标，并拒绝毫无目的前沿存在请求。

例如，国防部长可以要求所有作战指挥官提交年度海军前沿存在的申请。联合参谋部和海军审查这些申请，并向国防部长提出批准与否的建议。一旦国防部长批准这些任务，保障和行动经费将得到全额资助。该过程还需考虑年度计划中是否考虑到紧急存在任务，这些任务由国防部长办公室提供资金。该过程将有助于保证海军存在的“要求”被列入美国防部年度预算，并可防止由于松懈或不应批准的存在而导致舰队战备状态下降。

最重要的是，美海军必须向舰队发出强烈信号，表明执行存在任务排名第二，而首要任务是备战！正如《海军条令出版物第1号：海上作战》（NDP-1）指出，“在和平时期，任何军种最重要的任务都是备战。”海军通常不会经历从驻扎到部署、作战状态的漫长时间。海军部队一旦进入战区，将立即进入作战状态。

重新安排美海军的优先事项是新战略概念的基础，我将其称为“Para Bellum”——备战。这基于可靠的作战准备和快速集结作战力量到指定战区。它将促进和保持“豪横”的海军作战力量，同时展示自己的存在和战备状态，威慑对手。

美海军似乎有意改变前沿存在的战略概念。但没有必要再提出另一种愿景、战略概念或海上战略。冷战后美海军曾4次提出战略概念，再提一次不太可能解决美海军的痼疾。

现在是时候简化思维和战略目标了。长期以来，美海军一直有一个可用的、基于备战的战略概念。这样的战略概念看似简单，实则非常强大。19世纪瑞士哲学家亨利·弗里德里克·阿米尔指出，“人必须能够剪断一个结，因为一切都无法将其解开。他必须懂得如何将本质与细节分开，因为人永远无法平等地考量所有事。总之，人必须简化自己的职责、事业和生活。”