财政紧张是常态

作者:九边

本文转载自:九边(ID:ertoumu893)

年初的时候,就写了一篇文章,《“鹤岗化”可能是大部分小城市的命运》,现在来看可能非常有预见性。这不前几天阆中这个四川东北部的小城,在前些日子搞收费测核酸之后,因为一笔不到2亿的拍卖再次上了热搜。

几乎所有人都认识到拍卖有点不正常,所谓“把缺钱写在脸上”。根据报道,和很多三、四线城市一样,现在阆中的财政压力太大,不得不依靠一些非正常手段弄钱。分析的文章很多了,我就不具体说阆中的问题,今天说说大家共有的问题。

现在有个说法,说以前为什么没有这种情况?以前那么穷,当时的地方政府财政能尚平衡,现在经济发达了反倒这么多地方弄得资不抵债。甚至有人说金融市场开放,容易借到钱了,所以造成了这次地方财政紧张问题。

这个比较复杂。

1978年之前,我国采取的是计划经济的统收统支制度,中央统一收钱,然后按照计划把钱划拨下去。有什么事情就向上面打报告。批了就有钱干,没批就想法子缠着批,弄到批文和划拨资金才能开工。这种财政方式,好处就是没有资不抵债的风险,缺点是过于僵化,可能有个比较好的项目,等到上边终于给批了,项目也不赚钱了。

改开之后,为了动员基层发挥主观能动性,开始大规模搞“承包制”。

大家知道小岗村的几个农民搞了个“联产承包责任制”吧,那时候啥都在搞承包,中央和地方的财政也是搞承包,地方上约定好每年上交一个固定的数,剩下的归自己。“承包”这个词当时火得不得了,一直到90年代,很多村里的墙上依旧刷着“承包为本”,能承包出去的几乎都承包了。

当时经济发展比较快的地方政府收入快速增加。而同时因为分权后,中央的收入增加很慢,花钱的地方反而多了,比如军队、公路什么的开支,使得财政捉襟见肘,甚至最严重的80年代末90年代初,中央需要向地方伸手要钱,名义叫“借”实际就没想过还。

但是要钱哪里那么容易?财政会议要开大半个月,基本都在扯皮。

不过问地方要钱只能是权宜之计,关键还是找银行要。

直到1992年中央财政到了很严重的地步。全国财政收入3500亿,地方收了2500亿,中央只有1000亿却花出去2000亿。那1000亿缺口只能在银行挂账,帐挂得越来越多却没法还,银行甚至都开始不愿意给钱,说这个无底洞怎么填得满。

财政部部长找管银行的朱镕基打条子借钱,三次都被退了回来。朱镕基问财政部借钱打算怎么还。部长私下说我背心都快扒掉了,哪来的钱。意思就是不还了呗。

等到1993年,这种日子实在是没法过下去了,于是开始了分税制改革的讨论,最终在1994年达成协议。

目的就是中央把大部分税收走,当时商量中央的比重从之前的30%左右,提升到55%,中央一下子就有钱了,然后开始了大规模的建设。很多原本没有钱做的全国性工程也开始上马,高速公路、高铁、港口、机场这些大工程。国家每年向各省转移支付的资金也都源于此。

但是钱就那么多,中央的多了,相应的地方上的收入减少得很厉害。而且把收钱的权力收了上去,花钱的责任留了下来,也就是大家热议的财权事权不成比例,地方上钱拿的少了,事情却没少。沿海发达地区还可以解决,落后地区的日子一下就难过了。城市建设、社会治安、教育投入、医疗投入每一样都要地方政府筹钱。

而且那时开始全面改革开放,地方政府都想着能加快建设。搞建设也要钱,钱从何来?

要么开源要么节流,节流造成了当时政府机关都欠工资,但是政府不能关门。再说节流怎么都有限,于是地方政府把眼光都放在了开源上。

当时几乎每个部门都有弄钱的任务,政府啥都没有只能放权,有的事情睁一只眼闭一只眼让下面放开手干。于是各种五花八门的招数都被人想出来了。

比如当时首先想到的盯住的就是农村,为了弄钱,在农业税之外,发明了“三提五统”,这还是合规的项目,有的地方干脆直接弄出各种“费”,干一件事就收一样钱,随意性非常大。以至于老百姓说“一税(农业税)轻,二税(三提五统)重,三费是个无底洞”。不过也确实没办法,毕竟不想办法搞钱,啥事都做不了。

咱们以电视剧《人民的名义》举例(主要是这个可以随意提),李达康最早做县长,为了修路每户收五块钱,尽管看着不多,但是老百姓反对的很激烈,有个农妇为此竟然自杀了,要不是易学习顶雷李达康早就完了。

农村之外其他地方也盯得很紧,特别是公路上的货车,当时有个说法叫“车匪路霸”。其中不光是指歹徒,有的是当地村镇干部上路设卡收钱。熟悉情况的卡车司机,有的宁可绕上百公里也不敢走一些地方,不然一趟就白跑了,当时情况的严重程度可想而知。

至于找商贩罚款,更是“创收”重点。以前看一个报道,说一个在县城开饭店的,居然有11个部门来罚款和收费,连园林局都来给他开票要钱。每天来收费的比吃饭的还多。

当时各省市政府也学中央,收财权放支出,所谓“官大一级压死人”。上面来的钱上级政府都多截留一部分,越是基层越难过,上面都来要钱,花钱的事情都推到下面。

我多次说到20世纪90年代社会混乱,其中基层政府钱少事多造成管控能力下降,也是其中一个重要的方面。当时有的地方警察办案经费紧张,如果是涉及经济纠纷的民事案件,甚至会向当事人收取一定比例的办案经费。

这样下去早晚要出大乱子,中央也发现地方上收入差距太大了。从1998年开始,中央转移支付的数量大幅度提高。从一开始不过一年几百亿,到2021年已经达到近10万亿的规模。

不过转移支付的钱,基本上只能供当地政府日常开支,说白了也就是个饭钱,要想吃好的还要靠自己想办法。

巨大的财政压力下,地方政府翻烂了自己的账本,看有什么办法能弄出钱来。

其实办法很明显,当年搞分税的时候,中央在和地方的博弈中反复拉锯中,也做了一些让步。其中一个就是把土地出让金留给了地方政府。

原本这一块数量不大。但是随之发生的事情使得土地出让金增加了上百倍:首先是1999年结束福利分房,然后开始了住房市场化和金融化,同时伴随着大规模人口转移。这几样的综合作用下,21世纪开始了房地产的黄金时代。

房地产市场土地出让金,虽然总数不少,如果仔细分析,分布得非常不平均。补贴的都是一、二线城市的财政。大多数的小城市,早期是没有享受到这笔红利的。

如果说改革开放搞活经济,把沿海地区和一线城市的财政钱包撑大了,建成了全世界最现代化的几个大都市和经济圈。那么转移支付分配和土地出让金,把二线城市的财政做到了富裕,全国建立起了几十个现代化的区域中心城市。

大量普通三、四线城市在财政上依然是弱势群体,同时也出现了连续的衰弱。

很多变成了为发达地区提供年轻人、提供基础产品、提供六个钱包的基地,然后还要支付教育医疗养老治安等等的费用,同时还提供各种商品的销售市场。

比如一个年轻人,小时候在县城读书上学,考到了大城市,父母在老家省吃俭用供他在城里花。然后还想尽办法给他在凑首付在城里买房结婚,有了孩子还去城里帮忙带孩子,父母拿的退休金花的医保却是县城财政资金。等年纪大了还回县城养老。就算在县城,因为税收在企业总部交,当地人消费商品大多数税收,最后还跑到大城市去了。

这种买卖不管怎么算,地方政府都亏惨了。所以几十年来,地方政府对于搞经济有一种不顾一切地执念。

同时这也是多年来干部升迁制度决定的。

很长一段时间里,地方领导干部好不好的标准就是一条:GDP增速,只要这条够高,别的只要不是原则性问题,都不影响升迁。

当时这被称为“唯GDP论”,最典型的还是《人民的名义》里的李达康,怎么看都是个混蛋官僚,但是得以一路提拔。大家对他评价就是“虽然有各种各样的问题,但是敢干事还能干成事”,所谓的干事,说的就是把GDP弄起来。但是很快发现出了新问题,GDP搞上去了,每个城市都欠了一屁股债。

为了搞GDP为什么会反倒搞得欠那么多债呢?因为近些年,随着大建设的东风和金融市场发展,三、四线城市终于在财政上找到了一条“大路”。也就是各种所谓“融资平台”的建立。

从90年代中期开始,招商引资成了关键工作,“招商局”成了地方政府一个重要部门。无论如何拉来尽量多的投资商。

原因很简单,地方政府只要拉来投资,GDP就有希望,那时候投资商成了财神爷。还是在《人民的名义》里,李达康听说丁义珍跑了,第一反应就是怕投资商要撤,至于丁义珍犯没犯法贪没贪污贪了多少,这种小事他根本不在乎。这是那个时代的很多官员典型心态。

因为招商的过于盲目,比较麻烦的后续是为了拉来项目,当地官员很多时候会给予夸张的优惠政策。等到项目开始,很多前期承诺完成的就比较随缘。

特别是长期项目,当地官员几年流动一次,新官经常不理旧账。就算是理,也倾向自己任内招商的项目。

还有就是招商规划不合理,比如圈出一块大得吓人的地搞开发区,到时候却没有钱做配套。或者弄一下不合适的产业,上下游企业都没有,搞得被拉来的投资人非常惨。

当时的干部,所谓“三拍”,拍脑袋做决定,拍胸脯做保证,拍屁股走人。

“投资不过XXX”,很多时候并不是地方政府打一开始就想骗人,而是从规划就走偏了,招商给的条件又极不合理,项目无法顺利开展,等到政府班子一换,彻底就成了烂摊子。这种事情一多,名声都搞坏了,别人不敢来了。几乎所有的城市都有一个开发区,绝大部分开发区里啥也没。

这个办法其实是三、四线地方政府从早期沿海地区学来的经验。算是“地方振兴1.0”。

后来又从二线城市崛起中,又学到了利用土地和金融杠杆获得资金,可以算是升级到了2.0版本。

所谓“财政加杠杆”,等于地方政府把自己资产,比如水利设施、公路等资产“抵押”给了金融机构,拿着钱搞建设。建设搞起来了,等于自己“升值”了,可以再多押出钱来。

于是这几年一些事情就发生了,比如三、四线城市房价的飙升,比如大规模的旧城改造拆迁,比如各地城市景观升级,甚至一些明显不靠谱的高大上项目,都是为了给自己“升值”。

升值只是手段,各种路子弄钱是目的。向银行抵押贷款,发专项债券,建立地方银行吸收存款,建立当地城投公司。目的就是为了想法子弄到尽量多的钱。

但是还有个“小问题”,就是据说一般借钱是要还的。而且要收利息,投出去的钱如果不能创造效益,我们管这个叫“打水漂”。政府和咱们老百姓是一样的,攒点钱,贷点款,咱们开小卖铺,政府修路搞旅游区,最后的目的也是一样的,得能赚钱,你投资小卖铺不赚钱,投入的钱就打水漂了。政府也一样,公路还好,贵州水司楼那种项目,就跟你投资了一个鱼塘却一条鱼都没卖出去一样,借的钱下辈子都还不上。

这几年公布出来的内容看,地方上很多钱花得匪夷所思,甚至还不如给当地老百姓分了,起码不破坏当地环境,不留下一堆烂尾工程。

其中最吸引眼球的就是各种所谓的“搞旅游”。很多地方不管有没有条件都想搞旅游,吸引城里人来玩。最后弄得一地鸡毛。之所以如此,其实原因就是搞旅游简单,也不需要什么高科技,甚至不用配套设施,有点钱就能搞。

比如我老家是山西北部,几十年前为了应对苏联坦克南下,修建了大量的地道。这几年各地都在搞旅游,眼馋得不行,也把那些地道一顿装修,硬说是抗日“地道战”时期的,其实我小时候进去过,那里边到处刷满了“打倒苏修帝国主义”的标语。而且我们那边日本人根本没去过,哪来的地道战。

理所当然的,这个项目花了不少钱,搞倒是搞起来了,可惜几乎没有游客。

很多政府投资后来都是这个效果,但是欠的钱都得还。很多地方政府,就只能借新还旧,有的甚至连利息都还不上了。财务状况因此不断恶化,就更难以借到钱了,就算借到利息也越来越高。

到这时候,原本为了通过投资获得收益,从而改善当地经济状况,增加财政收入。现在路走得完全相反,盲目投资成了压垮地方财政的巨石。甚至有人把心思放到了转移支付和扶贫款的头上,居然敢偷偷挪用。中央对这种行为发现就处理,处理得比欠债不还重的多,才算是把这股歪风压住。

大量的欠款,造成地方政府巨大财政压力。中央对于这些债务处理得非常谨慎,既不能大包大揽用资金销账,又不能真的任由地方政府破产做老赖。

原本想方设法慢慢处理的问题,因为突然爆发的疫情和全球金融危机,突然变得非常急迫。多重打击下,很多地方已经出现资金断裂迹象。

现在最大的问题是,原本最为依赖的土地财政几乎要玩不下去了,债务太高也借不到钱了,接下来怎么办?

答案是明摆着的,政府工作报告里也说了好多次,加黑加粗下划线:

政府过紧日子。

这其实和大家欠了一堆信用卡是一样的,如果能力强收入高,赶紧还就是了,大城市都是这种情况。

小地方就是收入低的那些人,也欠了很多钱,怎么办?没啥办法,只能是慢慢还,再让家里人给点(从发达地区转移一些),总能还上,不过底线是不能继续瞎折腾欠钱了。

比如这次阆中,一个人口不断外流,只剩下62万人的小城市,在体制内食堂吃饭的人竟然有10万人,匪夷所思,今后就想办法少花点钱呗。

此外很多公务员收入大概率下降,因为现在小地方公务员的收入大部分都是土地收入。这也是为啥前段时间有人说,考公务员尽量考长三角和珠三角的,同样在体制内,今后差距会大到离谱。

此外资源不足的时候,大家才会仔细思考怎样把有限资源利用最大化,而不是以前那样,到处瞎花钱,比如前段时间那个关公像,荆州市耗资1.7亿元建成,5年后耗资1.5亿拆除。要知道,这些钱可都是老百姓的血汗钱,就这样消耗掉了,今后这种事少一些就是最大的善政。

所以不少人说地方政府今后怎么办,我还是以前的那个观点,经济发展这事在全世界都是少数地方的事,其他地区跟着喝汤就行了。就好像一辆车,只有一个发动机是提供动力,其他部分的作用就是配合。

再过一些年,我们估计也跟发达国家似的,大城市负责经济发展,小地方负责岁月静好,都挺好。

转自微信公众号:九边

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