中国援外很多“只做不说”,吃了不少亏

作者:陈晓晨

本文转载自:底线思维(ID:dixiansiwei)

日前,美国与太平洋岛国巴布亚新几内亚签署《防务合作协议》,扩大美国在该国的军事存在,在巴新国内引发多场大规模抗议游行。
尽管代替美总统拜登赴约的国务卿布林肯声称协议“与任何国家无关”,但西方媒体普遍认为此举旨在“抗衡中国在太平洋的影响力”。
随着“一带一路”倡议向南延伸,中国与太平洋岛国的合作愈发密切,合作范围也不断拓展。以美国、澳大利亚为首的西方国家对此日益不安。
中国在南太地区的影响力不断扩大,引来美、澳哪些担忧?巴新总理称巴新不会被用作发动战争的基地,这一表态透露了哪些信息?美、澳等国在南太深耕多年,中国近年来和这些太平洋岛国共同开展的合作项目,与它们的项目相比,有什么区别?
观察者网围绕相关话题,采访了华东师范大学外语学院国别与区域研究所副所长、华东师范大学亚洲和太平洋地区研究中心执行副主任陈晓晨。
·地缘博弈
观察者网:最近有一则关于南太平洋岛国巴布亚新几内亚的新闻引起中国网友的关注——中国援助巴新修路搞基建,而美国国务卿布林肯走过这条路,和巴新政府签署了《防务合作协议》,协议允许美国扩大在该国的军事存在。看到有不少网友为此愤慨,称这是“中国种树,美国摘桃”。
实际上不止巴新,自20世纪70年代建立外交关系以来,中国向太平洋岛国提供不附加任何政治条件的经济技术援助,开展了100多个援助项目,提供了200多批物资援助。而很多岛国选择经贸和中国合作,军事国防依靠美国或澳大利亚、新西兰。您如何看待它们的这种抉择?
陈晓晨:不光是太平洋岛国,在“一带一路”沿线的不少国家都会一边跟中国进行经贸合作,一边跟美国加强防务合作。“中国种树,美国摘桃”这个提法很有意思,但我觉得肯定是不正确的,可能用另一句俗语来形容会更合适,那就是“种瓜得瓜,种豆得豆”。
也就是说,中国种下的是以经贸合作、基础设施建设、民心相通等等的种子,收获的是和太平洋岛国合作的不断提升。而美国从一战之后,甚至是从美西战争(1898年)之后,一直以地缘政治的眼光来看待这个地区的价值,其目的也很明确,就是要推进在这个地区的军事存在——在它认为安全的时候,就忽视这个地区;当它认为这个地区出现了另一个大国来挑战它的势力的时候,它就要在这些岛屿加强军事存在。美国在这里种下了加强军事存在的种子,从巴布亚新几内亚国内对《防务合作协议》签订的反对来看,收获的自然是以军事介入形象示人的果实。
换言之,中国种的树,我们和南太平洋岛国的人民共同摘果子;而美国种它的树,摘的也是它自己的果子。
中国援外很多“只做不说”,吃了不少亏
中国援外很多“只做不说”,吃了不少亏
5月22日至23日,巴新芒特哈根,反美国-巴新安全协议抗议活动现场(图/《信使邮报》)
观察者网:巴新总理詹姆斯·马拉佩对媒体表示,巴新不会被用作发动战争的基地。其实这种说法在美国其他一些海外军事基地也存在,比如菲律宾。不过即使协议上这么写了,大家也会质疑,若真到了紧张时刻,美国要强行从这里发动(对华)进攻性军事行动,他们是否有能力阻止。您认为呢?
陈晓晨:我觉得可以从两方面来看这个问题。
一方面,南太地区自二战结束以来,一直是美国、澳大利亚、新西兰三家的势力范围,这些岛国位于三家势力范围之内,实际上难有其他更好的选择——或者可以说,不是它们选择美、澳作为防务合作对象,而是别无选择。
所罗门群岛就是一个很好的例子。去年所罗门群岛在和澳大利亚已进行了长达数十年的防务合作的基础上,新增加了和中国的以警务执法为主的安全合作,这一动向就引发了美国、澳大利亚等西方国家的担忧。时任澳大利亚总理莫里森就非常直白、挑衅地直言,说如果中国在所罗门群岛建立军事基地,将触犯澳大利亚的“红线”。
所以,现在南太地区的地缘政治,实际上仍是延续二战后整个太平洋地区的国际秩序,其基底是1951年签订的《太平洋安全保障条约(澳新美同盟条约)》,而这条约下还有一个密约,即《拉德福德—柯林斯协定》。
该协议大体上把今天的北太平洋三国,即帕劳、密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛这些位于赤道以北的南太地区的岛国,明确划作美国的势力范围;把西南太平洋即赤道以南的美拉尼西亚四国,即巴新、所罗门群岛、瓦努阿图、斐济,划归澳大利亚“管辖”;东南太平洋的岛国,如汤加、萨摩亚、库克群岛,原先划给英国和新西兰,在英国退出这地区后,就实际上成为新西兰的势力范围。
虽然新西兰后来因推行“无核化”政策,事实上退出了澳新美同盟,但《拉德福德—柯林斯协定》的法理效力时至今日仍然存在。这个协定的本质就是美国位居幕后,由澳大利亚和新西兰控制这个地区的秩序。
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资料图
如今整个南太地区的形势发生了很大的变化。美国之所以亲自下场,从幕后走向台前,很大的一个原因就是澳大利亚已难再承担起对该地区特别是美拉尼西亚四国的秩序维护——在太平洋岛国里,国际地位最重要的就是美拉尼西亚四国所在的西南太平洋地区。说直白点,美国的“代理警长”澳大利亚现在开始搞不定了,不能有效地掌控这地区的秩序了,因此美国不得不亲自下场。
这就是为什么美国要推动和多个太平洋岛国签订海上安全合作协定,尤其是“随船观察员协议”。这也是美国推进和巴新的《防务合作协议》的背后逻辑。
另一方面,巴新自己并不愿意被卷入美国和其他大国的竞争游戏中。
巴新是南太地区最大的岛国——面积最大、人口最多,影响力大,近几年巴新的国际地位也上升得很快,因此它有自己的议程。实际上,美国与巴新这次签订《防务合作协议》,谈判进程就进展得很不顺利,巴新不太愿意签订这种过于军事化的协定,因此协议拖到今年才签好,具体条款中也做了很多保留。
巴新总理马拉佩说,这个协定不具有进攻性、不针对第三方,而且也不排除和第三方合作的可能。分析看来,这应该确实是巴新方面真实意愿的一种表达。其实今年1月份,时任巴新外长特卡琴科也说过,这个协议是美国的意愿,美国希望在这地区彰显它的影响力——言下之意,协议的签署是美国在推动,不是我们巴新主动在推。
总的来说,虽然巴新在这个地区被其他岛国视为老大哥,但其国力跟美国没法比,完全不在一个量级上,而在国际政治中,大国想做什么事,小国并没有多少改变的能力与办法。巴新方面宣称,巴新既不会被用作发动战争的基地,也不会部署具有进攻性的装备武器,我觉得这种表态若能转化作一些具体的条款,一定程度上也能对美国在这地区的军事力量构成一定的制约,其中既包括道义上的制约,也包括实际的制约。
观察者网:说到军事合作,去年中国跟所罗门群岛签署一份安全协议时,我看到国内的舆论非常兴奋,认为我们终于也进入美澳的“后院”;现在来看,与不少人设想的军事动作完全不是一回事。您能否分析、总结下和南太岛国合作,具有哪些战略意义?
陈晓晨:中国和所罗门群岛签署安全协议,至今已满一周年。公正、客观地说,以美澳为首的西方人比我们对这个地区的战略价值更加敏感,尤其是军事、地缘上的价值。
美国、澳大利亚在今天的巴新、所罗门群岛是打过仗、流过血的,他们更清楚瓜达尔卡纳尔岛(所罗门群岛首都所在的主岛)、新几内亚岛、拉包尔意味着什么。像巴新、所罗门群岛,除了现有价值,考虑到深水港的位置等,未来潜力也是巨大。除了美澳,日本也曾将南太地区纳入扩张对象名单,二战时为争夺南太付出众多兵力,之后一度退出,后又重返,当前同样在增加对这一地区的外交攻势。
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我们跟所罗门群岛签订以警务执法为主的安全协定,美澳之所以会如此紧张,另一重原因是它们依旧用冷战思维甚至是战争思维看待中国,而且美国还按照它自己的逻辑来看待,“以己度人”。
要知道,美国自己当年是一步步吞并本是独立的夏威夷王国的:先进行经贸合作,给夏威夷王国修港口、向夏威夷王国传播所谓的西方先进文化;再慢慢地、一步步地蚕食夏威夷王国的主权;最后消灭夏威夷王国的独立性,完成对夏威夷王国的吞并。如今美国“以己度人”,很怕中国对太平洋岛国做类似当年美国对夏威夷王国做过的事情。
此外,若看地图,我们能很清晰地看到,南太地区位于从“第二岛链”延伸到“第三岛链”外的广大范围,随着中美竞争加剧、台海问题日益敏感,美澳自然会更为警惕中国在当地的军事元素。
而中国与所罗门群岛签订警务安全合作协议,其实也是为了回应所方的强烈要求——不是一般要求,是强烈要求。
所罗门群岛于2021年11月24日发生的骚乱,事实证明了当地的安保力量严重不足,不足以支持所罗门群岛的中央政府去维护其国内的治安。实际上,整个南太地区,只有巴新、斐济和汤加三个国家有正规军队,瓦努阿图有一个准军事组织,其他国家只有警察。所罗门群岛便是如此,没有军队,只有警察,而警察的训练也严重不足。
另据所罗门群岛内部的一些前政府高层爆料,当时岛上驻着一支小规模的澳大利亚军队,但澳军拒绝前往保护包括中国城在内的多地的利益。换言之,在维护治安方面,当时无论是所罗门群岛内部还是外部的安保力量都存在极大的不足。
骚乱发生后,所罗门群岛向多个国家寻求合作,包括巴新和斐济,但这两个国家的军队力量也非常有限,只能分别派出20人和40人的部队。而中国和太平洋岛国之前有过警务方面的合作,已有一定的良好合作基础,所以即使所罗门群岛跟中国建交的时间不长,但他们已经看到这是一个靠谱的、可以真正保护他们的合作伙伴;和中国合作,也有利于推动所罗门群岛乃至太平洋岛国的安全、外交多元化——实际上,近年来这些岛国也在“Look North”(向北看),希望从亚洲国家获得新的合作对象。
坦白说来,所罗门群岛当地的治安维护水平确实比较低下,训练过程有一定的难度,很多甚至需要从头培训;经过一段时间的培训后,才初步建立起一支能执行治安任务的警察队伍。所罗门群岛总理索加瓦雷对此特别高兴,表示“现在我感觉更安全一些了”。
中国援外很多“只做不说”,吃了不少亏
2022年,所罗门群岛警察部队赴中国福建警察学院完成了为期30天的警务技能研修培训。图为训练现场。(图/中国驻所罗门群岛大使馆)
这个选择也反映了一个事实,那就是我们中国在南太地区一贯是走正道的,外交上一直尊重小国,恪守大小国家一律平等的原则,而不只是把所谓平等挂在嘴边。
无论是巴新还是所罗门群岛,都会担忧被卷入大国地缘竞争。中国坚持走正道,通过经贸合作、基建援助、民心相通等方式建立合作,也有助于消解这些岛国的忧虑。
·“竞争性援助”
观察者网:随着“一带一路”战略的推进,中国近几年来大幅加大对南太岛国的援助,尤其是经济援助;与此同时,美国、澳大利亚等国家也提出进一步增加对这地区岛国的各类援助。各方“竞争性援助”会带来哪些相应问题?
陈晓晨:“竞争性援助”这个概念在舆论界已广泛存在,主要就是针对美国和澳大利亚而言,这两个国家常把援助当作一种竞争。针对南太地区,目前美国也牵头组建了美、澳、新、英、日五方组成的“蓝色太平洋伙伴”,还撺掇加拿大、韩国、印度等加入,提高自己一方的声量。
就对南太地区援助的存量而言,其实澳大利亚、美国、新西兰甚至日本的历史累积存量都高于中国。但是,中国近年来的援助增量是很快的。现在,中国的年度援助额虽仍远远不及澳大利亚,但是在一些测算中已经超过了美国、日本甚至新西兰,年度新增流量位居第二。
此外,中国的援助在当地也已获得了比较良好的反响。中国不仅给当地带来了援助,还带来了互利互惠的经贸合作和商业投资,这使得中国在当地的影响力不断扩大。
美澳新等西方国家对此颇为担忧。为了抵消中国援助的影响力,它们致力于加大援助力度、提升援助质量,甚至采用了舆论战等低劣的手段。这些国家不仅在援助“赛道”上不够光明正大,在其他赛道上也同样进行恶性竞争,这反映出其面对中国的焦虑。
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中国援外志愿者在库克群岛教当地学生汉语拼音(作者供图)
观察者网:就对当地援助的落地情况来看,中国和美、澳的援助存在哪些差异?横向对比,各自的侧重点有什么不同?
陈晓晨:不同国家的援助确实各有特点。
就领域而言,中国的特色是基建,而这对于岛国而言至关重要——这些岛国在地理上具有分散性,因此需要凭借基础设施实现互联互通。
美澳则聚焦于“软性”领域。对于小国而言,完善政府的职能尤其重要,而西方国家在这一领域有着长期的传统。它们为这些岛国提供机制化的培训和教育,包括为当地学生提供奖学金、鼓励学生前往西方国家留学,从而影响当地民众(尤其是青年精英)的价值观。
就做法来看,美澳的援助往往是有条件的,通常以“一揽子”的方式提供援助,也就是说,将援助与其他政策联系甚至绑定在一起。
前不久美国与几个太平洋岛国刚刚续签的《自由联合协定》,就是这种“一揽子协定”的典型代表:美国给予该国以经济援助,允许该国民众享受优惠的待遇和一定的美国公民权;相应地,该国必须保证美国军事力量在此的存在,并且排除第三方对其领土与领海的军事利用。
西方国家的很多协定都体现了这种“绑定”的意图,而中国的援助往往不附加任何政治条件,双方的做法形成了鲜明对比。
就后续影响力来讲,美澳新和日本更加注重形象包装,中国则低调得多。例如,美澳新和日本哪怕只做了一个很小的援助项目,也会在包装上涂上大大的“Australian Aid”、“USAID”等标识,生怕当地民众不知道援助方是谁。不过这种做法确实能够为援助提供国带来更多后续价值。
中国援外很多“只做不说”,吃了不少亏
澳大利亚援建萨摩亚项目
而中国长期在援外形象标识方面存在严重不足,甚至存在“只做不说”的情况,近年来才有所改进,现在“China Aid”标识已经比较正规化了,但在援外项目后续影响力方面还有待进一步加强。
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中国援建萨摩亚阿皮亚公园体育场(作者摄于2017年11月)
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中国援外很多“只做不说”,吃了不少亏
中国援建萨摩亚法勒瓦奥小学(作者摄于2018年8月)
观察者网:您刚提到中国援助在领域上侧重于基建,据了解,南太平洋岛国基建基础薄弱,从场馆、道路到电力、网络等都需要兴修。我们在确定援助什么项目时,主要考虑哪些因素?
陈晓晨:我们在进行援助时,首先考虑的是岛国的需要:第一,岛国交通极为不便,因此急需提升互通的水平;第二,岛国在气候变化面前极为脆弱,急需设法应对气候变化;第三,岛国上网难、贵、慢。
我于疫情前好几年在岛国做走访调研,对第三点感受很深。岛国很多地区还在用2G、2.5G网络,与世界的沟通极为不便,这制约了岛国人民获取信息的能力,进而阻碍了岛国的发展。因此,岛国不仅需要基础设施的互联互通,也需要实现数字的互联互通、推动数字经济发展,以免被数字化的时代潮流抛下。中国常常说“可持续发展”、“一个都不能少”,其实这也是太平洋岛国的需求。
除了考虑岛国的需要,综合评估也很重要——不是说岛国要中国干什么,中国就提供什么。而综合评估长期以来坚持的一个原则就是“长远可持续”,这是援助时需要重点考虑的因素。
我还想指出,中国-太平洋岛国的合作内容非常丰富,援助只是其中的一个方面,除援助外,还包括互惠互利的经贸合作、在当地的投资和创业、青年合作、妇女合作等等。
观察者网:就趋势来看,是不是可以得出一个结论,即近年来我们的援助、合作项目越来越“接地气”,越来越多地考虑当地普通民众的受益率?
陈晓晨:我觉得可以这么说。近几年来,我国在形象展示、后期运作等方面取得了长足的进步,提高了项目与当地社会发展的贴合度,使之能够惠及更多当地民众。
当然,这一领域目前仍是我们的短板。要让岛国民众实实在在地看见并感受到中国-太平洋岛国的合作,还需我们进一步努力。
观察者网:中国同岛国进行的“一带一路”合作,包括“民心相通”一项,这点您刚刚也有提到。您曾在2016年的一次演讲中讲过,“中国与南太平洋合作最大的问题就是互相了解太少”。7年过去了,这一情况是否有所改变?
陈晓晨:总体而言,这一情况近年来已有所改进,中-太双方不再“缺乏了解”,但仍然“缺乏足够的了解”,还需进一步提升。
观察者网:“足够的了解”,这“足够”如何定义?现实来看,对于与自己相隔万里且日常又不常接触的地域,民众普遍缺乏了解,这其实是一种常态,对南太地区、对非洲地区都是如此。
陈晓晨:我做过中-太合作领域的研究,也在非洲做过调研,发现了一个普遍的问题,那就是中国与非洲和太平洋岛国在“软性”领域的沟通与了解,似乎赶不上双方在“硬件”领域的合作进程——“硬件”上的合作一马当先,“软性”的相互了解却拖了后腿。
但太平洋岛国有一个不同于非洲的特征:其与中国存在某种程度的亲缘关系。越来越多的人类学研究表明,数千年来,中-太双方一直存在相互交流。随着“21世纪海上丝绸之路”南太平洋方向的开展,中国和太平洋岛国理应秉持“同属一个太平洋”的意识,通过双方媒体等各种渠道增进对彼此的了解、拉近与对方的距离,使文化相联、民心相通。
中国援外很多“只做不说”,吃了不少亏
观察者网:论与当地“文化相联、民心相通”,最关键的一步,是不是要先打破美、澳等西方国家塑造已久的思想壁垒?毕竟,历史上,西方国家曾是这些岛国的宗主国;当下,这些岛国的众多领域仍为它们所掌控。
陈晓晨:是的,西方制造的思想壁垒不仅是中国与太平洋岛国互相了解的阻碍,甚至可以说是一种反向力量。要打破这种壁垒,还是要“走正道”。西方以下三滥的方法应对中国,但中国不能落到与它们同样的地步,我们不应当也不屑于采取这样的手段。
至于具体的破解方法,我认为,中-太双方的实地走访是非常重要的。所谓“眼见为实”,亲眼见证的情形具有很强的解构能力。只要让太平洋岛国的民众来一趟中国,他们就能亲眼看到中国根本不是西方媒体所宣传的样子,西方媒体长期塑造的刻板印象会土崩瓦解。
近年来,受种种因素影响,这种走访项目少了很多。我期待这些项目能够恢复起来,同时也希望更多的中国人能去南太平洋走访或者旅游,亲眼看一看太平洋岛国是什么样子。
也许真实世界的力量不及虚假信息的力量那样立竿见影,但前者的“后劲”是很大的。
中国援外很多“只做不说”,吃了不少亏
笔者调研中国援建萨摩亚国立大学海事培训与海洋及环境研究中心
观察者网:最后一个问题,这问题在其他个别“一带一路”国家也有出现过,那就是中国提供经济技术援助,尤其是无偿援助,是否需担忧当地社会出现“升米恩,斗米仇”的心理?
陈晓晨:确实,你提到的挑战并非不存在。比如,疫情期间,很多项目被迫暂停,甚至有些项目因热带高温高湿、保养困难的环境而蒙受了一些损失,但中-太双方共同克服了困难。事实证明,所谓“升米恩,斗米仇”的问题是可以克服的。
其实在我看来,第一,中国对太平洋岛国的援助不仅增量上远低于澳大利亚,仅略高于美日新;在存量上更是远远不及将太平洋岛国视作“自家后院”的西方。所以,目前中-太之间尚不存在“斗米恩”的问题。
第二,中国在对岛国提供援助时,一方面会考虑岛国的需要,另一方面也会以“长远可持续”为原则进行综合评估。总体而言,双方还是“相向而行”的。

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