淄博彻底凉了? 中国城市剧变的下半场才刚刚开始|文化纵横

作者:周伟林

本文转载自:文化纵横(ID:whzh_21bcr)

✪ 周伟林

复旦大学城市经济研究所

【导读】今年以来,山东淄博成为全国瞩目的旅游热城,赢得“政通人和”的盛赞。但同时,也有一些媒体开始炒作“淄博热度下降”等话题。事实上,“淄博热”作为一种现象级景观,反映的是国人对城市温度和城市生活品质的期盼,而这恰恰是中国未来城镇化发展所应努力的方向未来中国城镇化还有多大空间?关键不在于“摊大饼”,而在于练好城镇化的“内功”。

本文指出,中国城镇化在经历速度快、规模大的成长与重构阶段后,已进入“下半场”。与通过农村人口向城市转移来扩增量的“上半场”相比,“下半场”不能再走粗放式增长道路,而要从增量步入“存量主导”、“创新驱动”和“高质量发展”

作者把中国都市圈治理作为城镇化改革的切入点,指出都市圈可以在人口和经济高度集中的同时,带动、辐射外围城市一起发展。但目前中国都市圈体系还处于生长发育中,尚不成熟:一是都市圈空间发展不均衡,省会城市的商业有效服务半径小,导致发展优势无法凸显;二是省会大都市圈的形成,抑制了其他城市发展,减弱了都市圈内人口规模较小城市的商业与服务业的吸引力。

作者指出,城市经济集聚和城市构型,都可以被看成是两种相反的作用力——集聚力和分散力达到均衡后的结果每个都市圈的构架、性能、绩效千差万别,使命也不相同,有必要因地制宜地探索区域协同体制。

本文原载《文化纵横》2023年第3期原题为《都市圈:中国城市化的“下半场”》,仅代表作者观点,供读者参考辨析。

城市化下半场正在开启

中国的城市发展史很有特点。古代城市的存在虽然时间漫长,形式却相对简单。傅衣凌将明清时代的城市经济区分为两种类型,“开封型城市”和“苏杭型城市”。前者是典型的亚洲的消费城市,又是封建地租的集中地,工商业是地主的附庸,是为城市的地主服务的;后者虽然也是封建地租的集中地,但工商业的比重较大,并且是面向全国的,另外还有不少与工商业生产直接相关的新兴市镇,如盛泽、濮院、枫泾等。工商业发展是导致苏杭型城市和新兴市镇形成和发展的主要因素。赵冈则把中国城市分为政治意义很强烈的“城郡”(指行政区划的治所)和基于经济因素而自然形成的“市镇”,认为中国历史上的城市和市镇两者的性质不同,发展的过程也相异,强调宋代以后“大中城郡的发展完全停顿,城市化的新方向转到市镇”。近代开埠以后,沿海、沿江、沿铁路的城市得到了较快的发展。新中国成立后,工业化及三线建设带动了中西部城市的崛起。而最近几十年,随着改革开放,国家城市体系的成长与重构是前所未有的,尤其是区域中心城市和全球城市的塑造,以及众多新开发区、老工业城市的嬗变。
自上世纪80年代以来,在工业化、全球化、市场化的推进下,中国经济持续增长,城市化的速度和规模实属罕见。中国政府“置身事内”,释放市场活力,积极地引进技术和支持创新,经济社会结构变化显著:人均GDP从1978年156美元升至2020年1.11万美元;常住人口城镇化率1949年是10.64%,1978年是17%~18%,2020年达到63.89%(其中户籍人口城镇化率45.4%);城市数量1949年132个,1978年193个,2020年685个;中国的大城市是世界上最多的,有105个城区人口超百万的城市,其中城区人口超千万的城市7个(欧洲40多个国家中人口超过1000万的国家也只有十来个);城市用地规模扩大,1981年城市占地面积7438平方公里,2017年56225平方公里(增加7.6倍)。
经济学家一般从两个方面来论述城市化对经济增长的贡献:城乡生产力水平的差异和城市中更快生产率的变化。在早期发展的几十年中,由于农村人口比例很大,从农村到城市就业的转变对经济增长贡献巨大。随着城市的扩大,城市中更快生产率的变化这一方面开始占据主导地位,因为它在集聚效应和规模经济的基础上运行。
与此相伴的问题也非常突出:经济增长的三驾马车,过度地依赖出口导向和投资驱动;粗放式增长弊端尽显——环境恶化,交通拥堵,开发区闲置,房价高企(据央行2019年调查,房产占家庭总资产的70%,金融资产占总资产的20%);地方政府竞争加剧了市场分割,土地财政难以为继,地方债务频频暴雷;收入差距过大,公共服务苦乐不均,户籍、土地等二元制度严重束缚手脚……
本文认为,中国已经进入“城市化下半场”,乃因上半场能够享用的红利已急速递减,困难凸显,亟须通过增加动能、变轨换道来解决一系列严峻的挑战。“下半场”不能再走粗放式道路,是从增量步入“存量主导”“创新驱动”和“高质量发展”,意味着在许多领域内都将发生分化和重组,如区域、市场、人口、收入、行业之间及行业内,传统产业的衰落和新兴产业的崛起会愈演愈烈,新旧动能的转换,此消彼长,优胜劣汰。因此我们需要厘清:未来有怎样的增长速度和发展空间?环境资源约束、制度安排有哪些变化?城市化率可能的极值(低中高)是多少?城市人口预测的依据是什么?土地财政之后,城市增长路径有何不同?城市发展的投融资模式有何新的路径?在建设了大量物理性城市空间后,数字化将产生怎样的效应?数字化会怎样影响区域、城乡、政治、经济、社会、生态、治理的方方面面?为解决收入分配、就业、教育、医疗、托育、养老、住房等难题,要素配置的逻辑将有怎样的调整?如何从多样性、复杂性、不确定性思考城市可持续发展?现实中往往存在“行政区经济”和“市场经济区”的矛盾,城市发展动力根本上是源于市场还是政府?抑或是两者合理的协调?
2022年中国城市化率已突破65%,重视城市化的质量刻不容缓。而破解城市化的改革难题,现行的土地和户籍管理制度、财政体制、官员考核体制困境等是绕不开的障碍。进一步地,城市化的动力怎样持续?城市化动力来自市场的决定性作用和政府的规划、治理功能,并由两者协整产生的合力。这需要创新政府激励机制的设计和考核,区别不同地区的情况和发展条件,实行多元的发展战略,鼓励各城市-区域发挥集聚效应,促进区域平衡,推动制度创新和增加公共服务,在推进方式上实行市场、政府与社会力量的结合。
中国的基本国情(巨大的规模体量、紧张的人地关系,显著的区域差异,特有的二元结构,悠久的农业文明,压缩的发展进程)决定了必须走中国特色城市化道路。要优化各层次空间格局,推动构建以中心城市(全国有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安等9座城市被定位为国家中心城市。9个中心城市人口都超千万,并全部迈入GDP万亿元俱乐部。不同于直辖市、省会城市和计划单列市等行政单元,中心城市的概念是从城镇体系角度提出的。中心城市起到的作用是在更大区域范围里面打破行政分界,更大范围内整合、集聚资源,发挥辐射带动作用。长沙、沈阳、杭州、南京、青岛、济南、合肥、福州、昆明、厦门、长春、南昌、乌鲁木齐等都曾明确提出过培育、争创国家中心城市的目标)、都市圈、城市群为主体,大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。

尚处于生长发育中的中国都市圈

2019年2月,国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,标志着都市圈时代正式来临。2022年3月,国家发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》,提出健全城市群一体化发展机制,培育发展现代化都市圈。自2021年起,已有南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉7个都市圈发展规划相继获得国家发改委批复,上升为国家层面的规划。这些都市圈中心城市均为直辖市或省会城市,且都是万亿GDP城市。中心城市带动周边中小城市共同形成都市圈发展的态势也变得越来越重要。多个相邻的都市圈又组成了城市群。可以预见,国家层面批复的都市圈还将进一步扩容,通过其示范和带动,促进区域的协调发展。
都市圈是以一个中心城市为核心逐渐“长大”的过程,通过把周边的中小城市连接起来,形成一体化的发展态势。其特点是圈内城市之间存在密切互动关系,不同城市形成一个有机整体,整体的作用大于个体之和。中国的直辖市、中心城市甚至很多地级市,严格说来已经是一个包括了十几、二十几个在欧美日概念里的城市的一个都市圈的范围。在中国,都市圈往往以一个经济较发达且有较强辐射功能的大城市或特大城市为核心,由周边与其有密切联系的中小城市和小城镇为主体组成的位置相近、功能互补、相互依存的具有圈层式地域结构特征的地域空间组织。
城市发展有一个大致的规律,就是历史上不论交通工具怎样变化,大城市的半径一般相当于人们在一个小时内所能达到的距离。例如,古罗马时人口有100万,以步行作为主要的出行方式,所以城市的半径为4公里。19世纪的伦敦,行路依靠公共马车和有轨马车,城市半径为8公里;到了20世纪,当人们利用市郊铁路、地铁和公共汽车做交通工具时,城市半径扩展为25公里。而现代发达国家的主要城市,小汽车使用相当普遍,城市半径大大增加,有的已达到了50公里。目前,我国超大、特大城市的通勤半径多半为30~40公里,比如北京市的通勤半径超过了40公里。虽然所谓“1小时通勤圈”的范围比较合适,实际上超大、特大城市也存在极限通勤情况,而极限通勤更能展现城市中心地区与外围通勤地域的经济社会联系。上海、北京极限通勤的平均时间超过了90分钟,武汉、成都、杭州等城市也都超过了70分钟。
还有用“1小时交通圈”来定义都市圈的。“1小时交通圈”是指以核心城市的城区边缘为起点,以高速公路、高速铁路与普通铁路、城际轨道、市郊铁路为主要交通方式的1小时交通可达范围所覆盖的区域。超大、特大城市为核心的都市圈划定主要核心城市周边半径为100~150公里,其他都市圈的半径为60~100公里。在国家政策层面,《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出,“都市圈是城市群内部以超大、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”,明确都市圈构建主要是针对超大、特大城市,部分城区常住人口未达到500万但辐射带动功能强的大城市(通常指中心城区300万~500万人的Ⅰ型大城市或中心城区200万~300万人口的Ⅱ型大城市)也会纳入。
在中国,沿海省份有两个大城市的,往往一个是省会,它是政治文化中心,另外一个大多是港口城市。而中西部省份则主要靠做大省会来建设以省为单位的都市圈,以中心城市带动、辐射外围城市一起发展,它可以在人口和经济高度集中的同时,形成都市圈发展的引领状态今天中西部就出现了一批都市圈,如乌鲁木齐、西安、成都、重庆、昆明、武汉、郑州、合肥等。有研究表明,高铁网络的建设让省会城市的经济腹地从50公里级别跃迁至200~300公里级别,有助于提升省域整体的公共服务水平,但同时也减弱了都市圈内人口规模较小城市的商业与服务业的吸引力。当省会城市的商业有效服务半径扩大到300公里级别以上时,省会城市的服务人口迅速扩大到千万级别,此时省会城市的发展优势才凸显出来。

规模经济与分工深化的交响

近年来人口流动的重点已从原来由农村到城市,转向由小城市或者中西部、东北的城市到沿海地区都市圈以及内地的一些省会城市为主的新的都市圈。从交易的经验来看,本县人的交易在县城完成,不同县之间的交易在地级市完成,不同的省之间或者更高层次、更大范围的交易是在区域中心或者省会这种大城市完成的,不同国家之间的交易则是在世界主要的经济中心大城市完成的,其中内在依据是从交易的效率出发的。由此可见,大城市具有明显的集聚效应。比如上海学钢琴的人多达数十万,有如此广泛的群众基础,任何一位世界著名钢琴演奏家来这个城市办音乐会,都不愁没有市场和听众,而在一个县城里面显然不可能形成这等规模的群体。
不难发现,人员、资金、技术、土地等生产要素的结构性变化构成了经济增长的重要驱动力:人口流动和迁徙,资金流向,技术创新和产业布局。城市化所形成的空间结构和功能的完善,往往与经济增长是明显的并行过程。
在新的发展阶段,通过统一市场建设发挥规模经济效应变得越来越重要。制造业内部,产业的规模化驱使产业链上下游企业在空间上集聚,同时,服务业和制造业之间也出现深度融合的趋势。2019年初在上海临港的特斯拉工厂动工奠基,至当年底,一年之内第一台model 3便下线交付客户。如今这家超级工厂,生产了全球一半的特斯拉。新能源整车厂的链条效应,在临港聚集了宁德时代、福耀玻璃、蓝思科技、长楹精密等上百家汽车产业链相关企业,生长出一个千亿级新能源汽车产业集群。而特斯拉中国工厂的供应链本土化率很快达到了95%,带动了国内一大批电动车上下游产业链、供应链企业的发展。
最早为城市体系提出直观解释的克里斯塔勒发现,城市或者城镇都是为周边人口所组成的市场区域提供商品和服务的“中心地”,城市居民数量越多,中心地所服务的市场区域也就越大。至今,全球范围内的贸易与交换越来越倾向于发生在大城市之间,这意味着区域间及国际贸易将会被大城市间的贸易所取代。因此,城市被看成是为高度生产多样化的经济主体提供交易的空间机制,而这些主体是技术和社会创新的源泉。城市经济学家普遍认为,规模报酬递增是促使城市形成和发展最重要的原因。
区域市场的一体化进程及其对城市经济发展的影响,一段时间以来使得研究者和政府官员对城市空间经济问题抱有浓厚的兴趣。新经济地理学的研究从微观到宏观可以划分为三个层面:产业的地方化,城市和城市体系,以及国际贸易和分工。无论是哪个层次,对集聚经济的解释都成了最为核心的内容。它试图回答城市经济学中一系列最为本质的问题,比如:为什么会出现城市?如何理解城市出现背后的集聚力和分散力?城市之间的分工是怎样形成的?为什么我们观察到在城市的等级和规模之间存在着密切的联系?如何来理解城市体系的增长?一个单中心城市为何会出现第二个就业中心?等等。剔除掉问题的特殊性,城市中的经济集聚和城市的构型,都可以被看成是两种相反的作用力即集聚力和分散力达到均衡后的结果。此外,主要有两种认识城市集聚的研究途径,一类研究把城市主要看成是地方政府、城市发展战略的制定者或土地开发者之间经济活动所带来的产物;另一派的观点则更为强调大量分散的经济主体(如企业家、工人和消费者)因为在较小的空间范围内开展分工从而获益,所以它们有充分的动力在城市内集聚。
目前全球有近500个城市区域(有100多个在中国),每个区域人口超过100万,同时人口超过1000万的城市区域数量不断上升。流行的新区域主义,一方面关注区域生产、区域创新体系(如硅谷)、特定区域资产的重要性以及区域危机治理、区域经济竞争力和推动力量等;另一方面,关注“区域化的城市”:在全球结构化的资本、劳动力和信息流动中,各城市中心不断膨胀,围绕一个或多个区域中心枢纽形成网络,互相联系起来。
城市社会学家沙森指出,由大约40个全球城市组成的城市网络,构成了今天世界上跨国界经济活动的主要组织框架,其主要特征是既具有高度的地理上的分散和流动性,又具有显著的地域集中倾向。集中对于分散化的经济活动的管理和服务是必不可少的。她认为看一个城市是不是全球城市,首先是要评估该城市究竟包含和创造了什么类型的“全球化循环回路”,“全球城市是日益增长的特定经济活动的全球循环回路的战略性枢纽”。
全球化经济的增长和互联网的发展,以及两者之间的互动,深刻地改变着城市及区域的位置价值和地位状况,造成了新的地理中心化与边缘化。我们正在目睹一些新的跨国界区域中心的形成,它们作为集聚大量商务活动的网络节点,一方面与全球经济交易活动(金融、服务贸易与投资)相连接,另一方面向腹地市场延伸。当然,重要的是我们要理解有哪些与全球信息经济有关的活动已经在这些城市里发生?那里有些什么样的公司(无论是外资还是内资)?集聚了什么样的一类人在活动?又有什么样的市场交易和创新在进行?在哪些方面对区域乃至全球经济产生了影响力?

国家治理的多重和深层挑战

城市并非天然是交易效率最佳的产物。由于城市嵌入于行政区内,若分割市场的行政体制作用强大,如堡垒般的城市间的交易便难以顺畅进行,城市内的产业因此也无法借助规模经济而深化分工。都市圈非势力圈,本质上是市场圈。不同行政区一体化成功的前提是市场力量所需,小至城市间和省际间,大到欧盟那样的国家间。推动都市圈发展建设主要有三大力量,分别来自市场层面、政府层面、社会层面。随着市场力量发展,都市圈向政府治理提出了更高的要求,比如跨市域大型基础设施建设、产业合作、营商环境标准统一、公共服务均等化等。相对于熟门熟路的政府“管理”而言,“治理”参与的主体更多,要平衡的关系更多,要解决的问题也更加系统而复杂,背后所需知识体系跨界且专业。
每个都市圈运行的构架、性能、绩效千差万别,它们的基因和发生学、历史文化、市民构成、经济结构、国家使命皆不相同,遇到问题如何处理也各有一套。
广东将珠三角城市群划分为广佛肇、深莞惠、珠中江3个都市圈,而长江三角洲城市群内部更是有6个都市圈,分别是上海都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、苏锡常都市圈、南京都市圈、合肥都市圈。其中,“跨界”突破的有南京都市圈、徐州都市圈、上海都市圈。跨省级行政边界的都市圈的一体化发展,包含了市场一体化、政策一体化和公共服务、社会保障一体化。
江苏三大都市圈中,苏锡常较成熟,南京都市圈尚在加速形成,徐州都市圈还是概念,处于萌芽状态。其中,南京都市圈和徐州都市圈都是跨界的。南京都市圈由江苏、安徽共建,以江苏省南京市为中心、联合周边城市共同组成,涉及南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城等市(区),总面积6.6万平方公里,常住人口3500万。徐州都市圈位于四省交界地带,安徽省支持宿州市、淮北市深度融入徐州都市圈,以推动省际毗邻地区探索一体化协同发展机制。宿州、淮北融入徐州都市圈,在历史文化、地理区位和物流方面均有一定的基础,但也面临诸多挑战:首先是行政管理的壁垒,各地政策制度的差异是一条长期形成的鸿沟;彼此间只有较少的通勤客流,在交通、产业、公共服务等领域,区域如何完善互联互通,实现紧密的分工合作并走向一体化困难不少;徐州本身的辐射力还有较大提升空间
至于上海都市圈,结构上可以分为两层,第一层限于市域,第二层范围较大,上海、江苏、浙江出台《上海大都市圈空间协同规划》,覆盖了上海、苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州,陆域面积4.9万平方公里。以前上海主要以中心城市与周边城市、区县发生经济往来,属于一种中心城“单干”的模式。“1个中心城+5个新城”建设,意在解决如何既发展中心城又发展郊区的问题。中心城的任务是建设国家“国际经济、金融、贸易、航运、科创中心”。五个新城,除了产业上各具特色,分布也比较均衡,有利于构建多中心城市的格局。嘉定是有名的汽车城,制造业比较强;南汇有临港新城,浦东自贸区主要在此,包括临港新片区、浦东国际机场、保税区等(临港突出的产业是大型装备制造业,如特斯拉、国产大飞机C919等,还有大量的港口物流等);松江的大学城已具规模,而且松江和青浦还紧靠长三角通道,青浦的生态保护比较好,有淀山湖(华为研究院等机构已经进入);奉贤以生态休闲和文化为主。激活的关键,一是产业,二是人口导入,三是空间特色。需要考量的是五个新城各自有什么特点,相互之间有什么关系,五个新城与中心城、与长三角的其他城市又有什么关系等,这些要有很具体的科学定位。五个新城若能真正发展起来,达到很强水平的话,上海都市圈格局会发生比较大的变化,但估计要10到20年的时间来实现。以浦东和深圳为例,都用了20年的时间见成果,法国巴黎的新城拉德芳斯也是用了20年的时间。新城发展前10年体现在基本形态上,比如基础设施、开发区、CBD建设等,属于外观形象层面。但真正的赋能,产生城市功能,包括企业落地之后形成强大的生产能力,并且与周边的配套形成紧密互动的产业集群,企业的竞争力站上全球高端的一个位置,没有10到20年是不可能的。
在沿海主要城市目前处在向上艰难爬升的经济转型的同时,中西部的大量城市正在加紧补工业化的课。相对而言,以第二产业为主的城市经济增速快,以服务业为主的城市经济增速慢。沿海经济发达城市超越省会比较常见,除了深圳超越广州,苏州之于南京、青岛之于济南、大连之于沈阳、唐山之于石家庄等,也都是领先的。而中西部省会的虹吸效应则明显强大,首位度增加,省会城市作为枢纽,集聚了全省最好的教育、医疗、交通、文化等资源,高铁建设基本都是以其为中心展开的。如成都、武汉,它们的GDP在全省的比重都占到了36%左右,是典型的强省会城市。
成都、重庆各有一个都市圈,两个城市一直在竞赛,都想把自己做大做强。成都到重庆300公里,两城各自的辐射半径都是150公里,两城的腹地没有相互覆盖,各有各的影响范围。如果两个城市能够把周边地区带动起来,成渝城市群就起来了。
长江中游城市群地跨湖北、湖南、江西三省,省际之间协作机制较弱,一体化发展水平偏低,中心城市对周边辐射带动不足,尚处于培育阶段,因此培育和壮大都市圈至关重要。武汉、长株潭、南昌三大都市圈发展阶段和资源禀赋特点不同,须要因地制宜。在推进区域分工协作方面,武汉以东风汽车为代表的汽车产业占到全国的14%,产业用地却已经基本饱和,一些好的项目没有空间,外围城市则是处于有用地没产业的状态。因此原来经开区发挥产业龙头作用,推动产业链向外迁移,释放存量空间,以促进生产性服务业和高附加值产业的发展,形成产业跨区域扩张。同样,远在珠三角的华为从深圳迁至东莞,也刻画了产业在都市圈内迁移扩展的空间足迹。
总之,都市圈社会经济的协同发展,要按照硬件、软件和组织件三个要素来进行构建:硬件涉及基础设施(包括交通和通信网络的建设、用地以及发展人力资本的基础设施)的供给;软件即设计和实施全面的区域发展战略;组织件重在执行和落实,通过组织和体制机制,设计、实施和监控整个发展战略的能力之改进,超越不同层级的政府之间以及地方公共和民间部门之间纵向和横向的协作关系,解决共同治理体系所要面对的重大问题。通过一体化发展,促进要素自由而高效流动,释放经济增长新动能,形成合理的产业分工,增强整体竞争力,实现全面融合创新。

本文原载《文化纵横》2023年第3期,原题为《都市圈:中国城市化的“下半场”

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