全球最失败迁都：缅甸迁都20年，新都怎沦为“烂尾鬼城”？

最近数十年来，时不时就会有某国迁都的消息。例如60年代的巴西、70年代的尼日利亚、90年代的哈萨克斯坦等。

其中，有的促进了国家发展，如巴西、哈萨克斯坦等国的迁都。有的则成为耗费民脂民膏的失败工程。

▲巴西迁都

缅甸就是一个典型的失败案例。在过去数百年的历史里，仰光凭借紧邻印度洋成为缅甸首都兼第一大城市。

巅峰时期，仰光汇集了缅甸26%的人口，一度是全球最大的稻米贸易港。

▲仰光的位置

2005年，缅甸政府在毫无预告的情况下突然宣布迁都内比都，这座新都位于缅甸内陆丛林地带。

新首都拥有20车道的宽敞道路、全球占地面积最大的军事博物馆等。乍一看，这里似乎建成了一座世界级都市。

▲内比都

从国际经验来看，新都与旧都相比，基础设施和人口规模一定存在差异，但只要政策得当，就能引导新都走上发展正轨。

▲哈萨克斯坦新都阿斯塔纳

然而，缅甸为建设新都投入约百亿美元，可经过近20年的发展新都依旧毫无经济活力，人口增长陷入停滞。

时至今日，内比都人口不足仰光的15%，经济体量不足仰光的10%，几乎就是从林中的一座“烂尾鬼城”。

缅甸把首都从繁华的仰光迁往山区的内比都？迁都将近20年，投入巨资建设的内比都为何没有发展起来？

▲缅甸地图

一、佛都黎明

缅族是缅甸的主体民族，约占该国总人口的65%，他们生活在缅甸最富饶的伊洛瓦底江、萨尔温江流域，周围广袤的山地中生活着掸、孟、克伦等缅甸少数民族。

缅族的祖先是生活在青藏高原东麓的白狼羌，7世纪中叶，白狼羌之地被吐蕃所占，白狼羌沿着江河通道一路南下，其中一支在9世纪进入伊洛瓦底江流域。

▲中南半岛地形

剽悍的白狼羌征服了周边的孟、骠等族部落并逐渐与之融合，形成以农耕经济为主的缅族。同时佛教于10世纪前后传入缅甸。缅族等民族摈弃原始信仰，纷纷皈依宗教体系更为健全的佛教。

从9世纪起，强大的缅族以及深受缅族影响的掸族相继建立蒲甘、阿瓦、东吁、贡榜等王朝，这些缅甸历史上的统一王朝先后以蒲甘、阿瓦、曼德勒等地为都。

▲蒲甘古城

这些首都的位置大都位于今缅甸中部，即伊洛瓦底江中游地区。这里土地肥沃水源充足，在古时候是缅甸重要的农业产区。

如今缅甸最富庶的伊洛瓦底江三角洲，古时候是孟族的聚居地，缅族封建政权不可能在此建都。传统的陆权思想只会让缅甸君主向东方的泰国和北方的中国云南扩张（西方有山脉阻隔），即便逐步压制了南方的孟族，缅族也不会考虑把首都放在海边。

▲东南亚历史发展

1752年，东吁王朝在战乱中灭亡，缅族建立的贡榜王朝随之崛起，这是缅甸历史上最后一个统一封建王朝。

1755年，贡榜王朝南下占领伊洛瓦底江三角洲，国王雍籍牙亲自来到一座名为大光的城镇。这是一座面积2.6平方公里的小石城，城中仅有数千居民。

虽然城小民寡，但城中却有一座始建于公元前6世纪的大金塔。雍籍牙礼拜了佛塔，并给城市取了新的名字，这就是近现代长期作为缅甸首都，如今依然是缅甸第一大城市的仰光。

▲仰光大金塔

1757年，贡榜王朝统一缅甸后，先后以实皆、阿瓦和曼德勒为都。曼德勒位于古都阿瓦以北不到50公里的地方，是贡榜王朝时期发展起来的一座城市，至今仍保留着贡榜王朝时期的皇宫。

在缅甸千余年的封建历史中，形成了缅族居中，孟、掸、克伦等族居于周边山区的格局，在缅甸中部建都是缅族的自然选择，这一点在19世纪末欧洲殖民者到来后被彻底改写。

▲缅甸地形

二、伊洛瓦底之心

随着贡榜王朝进入全盛期，缅甸不仅与中泰两国发生战争，还在19世纪初向西越过那加山，将曼尼普尔、阿萨姆等王国（均位于今印度东北部）纳入势力范围。

可缅甸碰上了一个强劲的地缘竞争对手，这就是已控制印度半岛，试图把手伸向阿萨姆等地的英国。

▲贡榜王朝崛起

英缅在阿萨姆等地的争斗，最终引发了1824-1826年的第一次英缅战争。缅军固然战力强悍，但在英军蒸汽战舰、康格里夫火箭等先进装备打击下，缅军节节败退。

英军利用海军优势登陆下缅甸（缅甸南方），占领了仰光等地。在英军的凌厉攻势下，缅甸只得与英国签署了不平等的《杨达波条约》。缅甸被彻底逐出曼尼普尔等地，还被迫割让西部和南部的沿海地区。

▲1826年英军登陆仰光

1852年，英国借口缅甸擅自对英国船主罚款，发动了第二次英缅战争。战争进行了8个月，英国占领了缅甸最肥沃的伊洛瓦底江下游地区（下缅甸），上缅甸依旧被贡榜王朝统治。

至1862年，英印殖民政府在下缅甸成立英属印度缅甸省，仰光被定为缅甸省首府。当时该地约有1万居民，选择仰光是英国人深思熟虑的结果。

▲英国占领下缅甸

首先，仰光地处印度洋东北侧，坐落于下缅甸中心地带，贡榜王朝曾在此设立总督管理伊洛瓦底江三角洲，能够很好的辐射缅甸省，便于英国统治这片新殖民地。

其次，仰光邻近河运能力强大的仰光河，出港34公里后就能进入宽阔的印度洋。这种临江通海的地理位置，便于开拓缅甸市场并获取原材料，也能够作为英国海军在东南亚的战略支点。

第三，下缅甸是缅族较晚征服的地区，缅族在当地人口占比中未形成绝对多数。将统治中心设在此处，有利于英国分化缅、孟、克伦等族。

▲缅族聚居在缅甸中部

19世纪60年代，仰光港口扩建完成，英国参照当时流行的棋盘式街道布局，出台了第一份仰光市政建设计划，预计城市容纳3.4万人口。

仰光所处的伊洛瓦底江三角洲，是缅甸最重要的农业产区。贡榜王朝时期，缅甸君主限制稻米等作物出口。英国占领下缅甸后，稻米作为一种重要商品作物，迅速融入到英帝国主导的全球贸易体系中。

英国迫使许多缅甸人放弃原有作物改种稻米，大片荒地被开拓出来。农业生产急需充足劳动力，随着下缅甸的经济发展，大量人口向下缅甸汇集。

▲仰光周围是著名的稻米产区

仰光是下缅甸的首府，在对外开放政策的推动下，商贸、运输业、金融业蓬勃发展。城市人口迅速突破了计划规模，于1872年突破10万人。

英国控制下缅甸的目的更多是掠夺而非建设，城市规划建设难以跟上城市发展速度，但仰光的发展仍取得了不小的成就。

1877年，以仰光为起点的下缅甸铁路系统开工建设；1878年，模仿英国大学建设的缅甸第一所大学——仰光大学。与此同时，近代化的邮政、医院、供水系统相继在仰光出现。

▲20世纪初的仰光

下缅甸发展的同时，统治上缅甸的贡榜王朝试图取得法国支持，并借此制衡英国。此时法国已经控制了越南、老挝、柬埔寨等地，在中南半岛上与英国形成竞争之势。英国决定吞并上缅甸，将缅甸作为英属印度的东侧护卫以及染指中南半岛的踏板。

1885年，英国挑起第三次英缅战争，仅数周时间英国就击败贡榜王朝，俘虏末代国王锡袍并将其流放印度。

▲锡袍

缅甸历史上长期是中国的藩属国，面对英国的行为，国力衰退的大清只敢口头抗议，实质上容忍了英国的行为。

消灭贡榜王朝后，英国又耗费大约10年时间，征服了今缅北的大量土司势力，仰光依然是整个缅甸省的首府。

截至1902年，仰光人口突破25万。与1882年相比，年均增长3.5%，仰光一城占缅甸总人口比重也从19.6%上升到24.2%，其作为缅甸第一城的地位愈发巩固。

▲20世纪初的仰光地图

与此相对，因陆路贸易繁盛的阿瓦、曼德勒等内陆城市，在英国殖民时期陷入发展停滞。

纵观历史，缅族聚居的缅甸中部本是该国传统政治中心所在地，英国的入侵打破了这种延续近千年的政治延续，英国大力发展仰光，让缅甸政治中心从内陆转向沿海。

三、军国之都

20世纪初，不断发展的仰光成为英国殖民体系中最大的稻米出口港。因被划入英属印度，大量信仰伊斯兰教的南亚裔（主要是孟加拉族）进入缅甸，这也是如今缅甸罗兴亚人的来源。（缅甸不认可罗兴亚人的民族地位，将其定位为非法入境难民）。

▲罗兴亚人

南亚裔挤占了本属于缅甸人的工作岗位，更有甚者进入缅甸省政府高层，协助英国人管理缅甸。至1920年，仰光人口中有50%以上为南亚裔，缅甸人仅占35%。

随着缅甸经济发展，1937年缅甸被划出英属印度，成为直辖殖民地，仰光的地位进一步提升。

▲缅甸长时间归属英属印度

二战期间，缅甸一度被日军占领，日本扶持的傀儡政权“缅甸国”仍定都仰光。

二战后，英国因国力衰退被迫放弃大量殖民地，以昂山为代表的缅甸独立派为摆脱殖民统治而奔走。

作为一个多民族国家，缅族占缅甸总人口的65%左右，少数民族大都担心独立后缅族一家独大，进而剥夺少数民族利益。缅族则担心少数民族独立建国，破坏统一。

▲缅甸民族

缅甸计划独立后建立联邦制国家，中央政府和地方的分配权力。为了说服少数民族，1947年昂山等人召开彬龙会议，决定在缅族聚居区和少数民族地区分别成立多个省和邦。

《彬龙协议》赋予缅甸少数民族自治权及保留民族武装力量的权力，掸、克钦等族同意加入缅甸联邦。

昂山在缅甸独立前被政敌派人刺杀，但缅甸顺利在1948年独立，拥有80万人口的仰光作为缅甸的首都。

▲二战时，昂山曾与日本合作

缅甸独立之初，凭借英属时期对农业的开发，缅甸人均收入一度位居亚洲前列，甚至一度超过了日本，但缅甸面临的问题也日益严重。

昂山死后，缅族掌握的中央政府一直试图推行大缅族主义，其他民族为了不被缅族同化，他们借助山区地形割据一方，形成事实上的独立王国且不断与缅甸政府发生武装冲突。

文官政府必须依靠军队来压制少数民族武装，缅甸军方势力不断增强，从被政府指挥到指挥政府。1962年，军方领导奈温发动政变推翻文人政府，在缅甸建立军政府。

▲奈温

军方是大缅族主义的坚定支持者，主张削弱少数民族自治权。军政府建立后，更多资金投向军队，军方成为缅甸的一支特殊利益集团。

长期战乱致使缅甸发展停滞，大量民众为躲避战乱涌入仰光，为此军政府在仰光周边建立卫星城镇容纳人口。

军政府的横征暴敛和盲目的政策更让缅甸经济雪上加霜。上世纪50年代，缅甸人均GDP一度达到中国的两倍，而2022年中国人均GDP已是缅甸的11.5倍。

1973年，仰光人口突破200万，占当年缅甸人口的7%，至1989年突破450万，人口占比提升到11.4%。

▲仰光

社会资源不断向仰光集中，90年代初，仰光市内行驶着6.2万辆汽车，占当时缅甸汽车保有量的50%以上。全国15所高等学府中的11所、65%的专家医院和35%的普通医院，以及绝大多数影院、博物馆设在仰光。

以曼德勒、密支那为代表的内陆城市在英属时期就被忽视，缅甸独立后这些城市也发展缓慢。

▲仰光一城独大

在缅甸军政府的口中，仰光人口太多太挤，社会资源过度集中于一座城市是迁都的原因。实际上缅甸迁都的根本原因绝非这么简单。

军政府建立后，反对之声从未停止。西方国家还对缅甸发起了多轮经济制裁，仰光作为缅甸首都存在一些弊端，这些弊端在军政府统治下被不断放大。

▲缅军阅兵

首先，缅甸军政府与西方国家关系较差。苏东剧变后，缅甸面临的外部压力越来越大。纵然缅甸不断加大军费投入，依然难以抵消西方军事威胁。

仰光集中了缅甸绝大多数的社会资源。一旦美西方发动入侵，缅军将难以抵挡，而丢掉仰光将给缅甸带来重创。

▲夜色下的仰光大金塔与市政厅

其次，仰光坐落在缅甸南部，伊洛瓦底江三角洲土壤肥沃却远离缅甸中北部。让军政府对盘踞缅北的少数民族武装鞭长莫及。

自60年代后，北方的佤族、果敢（缅北汉人）等民族武装割据自立，根本不听缅甸政府号令。沦为三不管地带的缅北成为“金三角”的组成部分，滋生出坤沙等大批毒枭。考虑到这些弊端，缅甸军政府决定迁都。

▲金三角位置与缅甸少数民族武装

2005年11月4日，近千辆军车突然驶入仰光。军政府在毫无预告的情况下命令国防、外交、内政、商务等10个政府部门即日起从仰光迁往缅甸中部的新都彬马那，迁入部门还包括缅军总部和电视台。

军政府要求上述部门所属人员必须在11月6日到达彬马那，惊心动魄的48小时迁都工作开始了。

▲内比都政府建筑

四、仓促迁都

大多数缅甸人对突如其来的迁都命令感到诧异，特别是必须在48小时内赶到彬马那的缅甸下层公务员来说，原有生活就此终止，他们必须告别繁华的仰光，前往390公里外的新都。

缅甸的迁都举动并非心血来潮，2000年前后，军政府在极度保密的情况下开始了新首都选址。

缅甸中部的勃固山脉与本弄山脉之间，是狭长的锡塘河谷。这里北依山势，南望平川，战略地位重要。

▲内比都位于河谷地带

彬马那是这片区域的主要城镇，全市总面积6450平方公里，是仰光的9倍多。下辖彬马那县、达贡镇、雷威镇和772个村，人口92万（2006年）。

▲内比都卫星图

而位于新都核心区域的不足10万，仅为仰光的0.2%。

彬马那曾是缅甸民族英雄昂山发动独立战争的军事要冲及游击队大本营，也是仰光与北方大城市曼德勒之间的一个山区贸易中继点。周围盛产甘蔗、芝麻等，工业主要为制糖厂，仰光—密支那铁路从彬马那穿过。

▲内比都的位置

缅甸的第二大城市曼德勒坐落在彬马那以北300公里。在外界看来，缅甸军方无论是想摆脱美西方的军事威胁，还是增强对缅北的辐射影响，曼德勒都是个现成的选择，大可不必投入巨资建设新都。

其实，曼德勒的优势就是它落选的原因。首先，曼德勒看似基础设施完善，实际上在英属时期和缅甸军政府时期发展缓慢，人口始终未突破40万。

军政府要迁都曼德勒，势必对老旧的基础设施进行重建，否则无法满足新都的定位，而曼德勒已有的城市框架限制了改进空间。

▲曼德勒

其次，经过约半个世纪的统治，大量缅甸民众对军政府呈反对态度。缅甸军方需要一个全新的地标城市为自己树立威信，迁都曼德勒或者其他缅甸中北部城市显然无法实现这一目的。况且新都最初的人口可以不多，以免迅速形成反对势力，时不时的游行抗议。

2003年，缅甸军政府就悄然在彬马那县城以西10公里的山谷中开始工程建设。军政府深知许多民众厌恶军方，因而在彬马那县城东北15公里的地方另建军事机关建筑群。内比都的道路宽阔，多为8车道，据说可用作战备跑道。

▲空荡荡的大道

仰光在2005年5月接连发生的爆炸时间和反对军政府的抗议活动，可能是促使缅甸军政府仓促迁都的动因之一。

大批缅甸政府工作人员突然接到迁往彬马那的命令，且暂时不允许携带家眷。若逃离或违反命令，将被判处5年以上徒刑。

由于道路难行，这些人平均花费11个小时才从仰光到达彬马那。此时新都大量公务员宿舍楼尚未完工，人们只能挤住在一起，每2天统一发一次食物。

▲林中城市

为了缓解基层人员的生活压力，缅甸各政府部门只得在仰光和新都之间分别留驻一部分人员，二者定期轮换。

仰光的政治职能虽然被剥夺，但经济地位短时间内难以撼动。军政府突然迁都，让大量本可以在仰光处理的事务，必须在仰光和新都之间往返审批，金融商务大受影响。外国大使馆也未迁入新都，仍旧就在仰光。

迁都困难重重，缅甸军政府却坚定的推进这项工作。至2006年初，迁都工作从慌乱中走出来。当年3月27日的缅甸建军节，军政府在新都举行盛大阅兵式，宣布新都名称为内比都，意为“皇都”或“京城”。

▲菲律宾总统杜特尔特到访内比都

五、林中“鬼城”

在正式迁都前，缅甸已投入4亿美元用于内比都建设。2006年后，缅甸军政府进一步扩大对内比都的建设资金投入，总额将超过100亿美元。而当年缅甸GDP不过119亿美元，为了建设新都，缅甸可谓倾尽国力。

随着缅甸民主运动的发展，军政府对缅甸未来政治走向充满担忧，因而在彬马那县城东北15公里处，军政府另外修建了一片区域，用以容纳缅军军事机构。

▲军政府首脑丹瑞大将（1992年-2011年在任）主导了迁都工作

缅甸经济发展缓慢，军方通过稻米、天然气及宝石木材出口赚取外汇，这也是内比都建设的资金来源之一。

巨额资金的投入让内比都的城市面貌迅速发生变化，宽敞的6车道马路贯穿全城，有的地方更是达到8车道。对外连接仰光、内比都等城的高速公路在2008年完工。

内比都国际机场也在2011年启用并开通了联通缅甸国内主要城市，以及中国昆明等地的国际航线。

▲内比都国际机场

在内比都城中，还有大量体量巨大的地标建筑。例如2008年军队节正式开门营业的缅甸最大动物园——内比都动物园；模仿仰光大金塔，通高99米的欧巴达丹蒂佛塔；占地超过600英亩，全球最大的军事博物馆等。

▲缅甸军事博物馆

内比都不断发展的同时，缅甸国内政局也发生剧烈震荡。缅甸军政府常年被西方制裁，压力之下缅甸军政府被迫于2008年同意修宪，逐步放宽军方对国家的控制。

2010年，缅甸通过选举的方式产生了新任政府。军方成立的联盟巩固与发展党（简称“巩发党”）赢得大选，军方出身的登盛成为缅甸总统。

缅甸民主运动的灵魂人物，常年被军政府软禁的昂山将军之女昂山素季也在同一年获释，并于两年后当选缅甸议会议员。

▲昂山素季

为了缓和与国际社会的关系，同时削弱民众的敌意。缅甸军方在2016年退居幕后，昂山素季等人被推上前台，成立缅甸文官政府。

军方仍握有实权，文官政府并未将首都迁回仰光。文官政府也制订了关于内比都的发展规划，但内比都的实际情况始终差强人意。

截至2020年，内比都城区人口不足50万，同年仰光人口已突破750万。虽然内比都基础设施不断完善，但当地缺少足够的工业商业企业，经济发展乏力。

▲宏伟的缅甸议会（位于内比都）

纵使修建了交通设施，这里每年的对外贸易额不足仰光的1%。与充满人气的仰光相比，内比都堪称“林中鬼城”。

缅甸并不是近些年唯一迁都的国家，近半个世纪诸如科特迪瓦、坦桑尼亚、斯里兰卡都进行了迁都。

▲缅甸第一大城市仰光

哈萨克斯坦将首都从东南的阿拉木图迁往北部的阿斯塔纳，有效提升了国家对北方俄罗斯族聚居区的控制力，维护了国家稳定。

巴西把首都从沿海的里约热内卢迁往内陆的巴西利亚，有效开发了中部地区，避免沿海与内陆发展差异过大。此外，印尼、赤道几内亚等国也在进行新都建设工作。

▲哈萨克斯坦位于中亚

从国际案例来看，缅甸并非迁都个案。但不可否认的是，缅甸在遭受国际制裁的同时投入巨资营建新都，实际效果差强人意。

放弃仰光改用内比都，固然有增强对缅北控制力的考量。但仰光在近现代形成的经济人口优势难以在短时间内被抵消，内比都的教育、经济发展程度仍无法与仰光相比，缅甸贸然迁都显然违背了该国经济发展规律。

即便缅甸在内比都划出专门土地供外国建立使馆，但外国驻缅使馆至今仍留在仰光。

▲中国驻缅使馆

迁都内比都，更多的是缅甸军政府走的一步政治棋。2021年缅甸发生军事政变，军政府再度上台，缅甸民众对军方的不满日益积聚。

内比都更像是缅甸军方为自己建立的一座堡垒。民众的敌意、经济的停滞注定内比都无法真正取代仰光成为缅甸第一城。

▲军方在内比都阅兵