蒙古国怎么了?

本文转载自:底线思维(ID:dixiansiwei)

文/观察者网专栏作者 钟飞腾
中国社科院亚太与全球战略研究院研究员、地区安全研究中心主任

至12月9日,蒙古国首都乌兰巴托的民众抗议活动已进入第六天。
随着事态发展,各方均在猜疑背后是否存在着美西方势力的干预。因这一年来,中国周边邻国已发生多起类似的民众抗议事件,有的演变成“未遂政变”,有的甚至导致政府更替。鉴于美国政府提出要塑造中国的外部环境,强化对华竞争,作为蒙古的邻国,我们有必要进一步分析这一事态的来龙去脉。
乌兰巴托抗议活动
抗议活动最初出现在4日上午10时,社交媒体发出的视频显示,数千人冒着零下十几度的严寒,在首都乌兰巴托的苏赫巴托尔广场集会示威,要求政府惩戒煤炭出口中的贪腐官员。
该广场所在的“国家宫”是蒙古国中央政府、议会等机构的所在地,广场上矗立着成吉思汗的骑马雕像,政治象征意义极强,因而,这一抗议事件便引起国际社会的广泛关注。
蒙古国怎么了?
示威游行现场(图片来源:蒙通社)
5日,西班牙权威媒体《euro weekly news》发布了一些广场示威的视频。当天,美国驻蒙古国乌兰巴托大使馆发布“示威警报”信息,认为4日晚爆发的示威活动虽然被警察设置的路障拦住,但抗议活动仍会继续,建议美国政府人员和美国公民避开示威区域绕行。
据蒙古媒体报道,5日下午,示威活动升级,大量酗酒的人涌入广场,煽动和平示威者,并挑衅使用武力冲击政府。当天下午,蒙古国政府为此事举行了新闻发布会,蒙古人民党总书记、政府办公厅主任阿玛尔巴伊斯格楞和副总理兼经济发展部部长呼日勒巴特尔通报了相关情况,表示正在调查约15名官员,政府对煤炭盗窃问题早有关注,正准备打破腐败的煤炭利益集团。据俄罗斯卫星通讯社报道,蒙古当地媒体透露,2013年以来累计的煤炭出口贪腐金额高达18亿美元。5日晚,蒙古国国家大呼拉尔召开会议,听取蒙古法律内务部对广场示威活动情况的汇报,最终确定没有必要宣布进入紧急状态,但不排除在局势恶化时采取适当行动。
6日上午,蒙古国总理奥云额尔登对蒙古国家通讯社记者表示,对4日至5日的示威活动,执法机构正在进行大规模调查以解决问题,同时也正通过外交渠道和中国政府进行接触。不过,奥云额尔登强调,政府对示威活动进一步政治化、转移矛盾的倾向保持警惕。6日,韩国驻蒙古国大使馆也发布了大型示威相关活动公告,请韩国公民尽量不要参观东广场。
6日下午,在中国外交部发言人举行的例行记者会上,俄罗斯国家通讯社记者提问,中方对蒙古抗议活动所针对的蒙对华煤炭出口涉嫌腐败及煤炭被窃问题有何回应。外交部发言人表示,“作为友好邻邦,我们相信蒙古国政府会调查处理好有关事件。如果蒙方提出请求,中方有关部门会依法依规提供必要协助。”此后,这一信息迅速被美国媒体报道,美联社在报道的标题中更是露骨地写上了——“蒙古人抗议涉嫌盗窃出售给中国的煤炭”。
在结束对中国和日本的国事访问回国之后,蒙古国总统呼日勒苏赫于7日召集政府办公厅主任、法律内务部部长、武装力量总参谋长、总检察长、情报总局局长、反贪腐局和警察总局等政府和执法机构负责人研讨形势和应对措施,在会议上,呼日勒苏赫总统批评了这些部门未及时采取相应措施,要求尽快公布涉案嫌疑人名单,并提交国家大呼拉尔审查。
8日,据巴基斯坦媒体UrduPoint报道,蒙古法律内务部长尼亚木巴特尔证实,在中国政府的协助下,蒙古反腐败委员会已拘留蒙古矿业公司塔旺陶勒盖的前首席执行官以及其他数名被指控从贪污煤炭中洗钱的人。尼亚木巴特尔还表示,来自中蒙边境口岸的摄像机记录显示,蒙古海关官员并未逐一登记运送煤炭的车辆,一部分煤炭由此可能被走私进入中国境内。
同日,蒙古国家大呼拉尔经济常委会决定,将于12月21日举行有关煤炭运输及其出口问题的总审查听证会。据悉,听证会不仅将讨论塔旺陶勒盖公司的收付款和购销协议,新冠疫情以来的蒙古开采焦煤企业及其收入、运输焦煤企业及其收入、通过全国所有口岸出口的焦煤等问题,还准备讨论煤炭的国际市场价格、向中国出口煤炭的成本以及中蒙铁路建设等问题。
需要注意的是,也是在8日这一天,蒙古政府新闻办发布信息,说总理奥云额尔登日前接见美国驻蒙古国大使理查德·布安根,但未告知具体是哪一天。布安根大使表示,将进一步加强美蒙战略伙伴关系,以新内容丰富和加强两国经济合作关系。11月17日,布安根大使向蒙古总统呼日勒苏赫递交了国书,表示美希望蒙加强民主体制、提高主权和使蒙古经济多样化。鉴于美国在盟国贸易伙伴中的地位不断下降,以及显而易见的中俄的贸易地位,布安根此番言论所指是十分明确的。布还曾担任特朗普政府时期国务卿迈克尔·蓬佩奥的执行助理,其政治倾向已一览无余。
蒙古国怎么了?
日前,总理奥云额尔登接见美国驻蒙古国大使理查德·布安根(图片来源:蒙通社)
当然,美蒙关系远不止于经贸,美方不擅长对蒙贸易,就在其他领域下功夫。例如,今年6月底,美国财政部技术援助办公室的经济犯罪顾问为蒙方举办了一系列培训班,帮助识别和检查无法解释的财富及其潜在的非法来源。美方表示,此举旨在打击蒙古的公共腐败、洗钱和逃税。8月下旬,美国和蒙古在乌兰巴托举行了第15次年度双边磋商和首次战略对话,启动双边开放天空协定谈判,预计2024年开通直航。9月,美国国会代表团年内第二次访问蒙古。11月初,美国国家安全顾问沙利文在白宫会见蒙古国家安全委员会秘书扎丹巴·恩赫巴亚尔。
美方频繁和蒙古官员会晤,美大使馆积极活动,都预示着美国对蒙古国内政的介入日渐加深。
对华煤炭出口是蒙古重大而又敏感的问题
乌兰巴托抗议活动的说辞之一,是蒙古国官员在中蒙之间的煤炭交易中贪污腐败,因此首先应该看看中蒙之间的煤炭贸易到底有多大规模,中蒙煤炭贸易今后的发展趋势。
据英国石油公司(BP)在《世界能源统计报告2022》中披露的数据,截至2020年,蒙古已探明煤炭储量为25亿吨,占全球已探明储量的0.2%。但是,就全球煤炭生产量而言,蒙古的占比却翻了一倍,到0.4%。这还是2021年生产量下降后的数据。新冠疫情之前,蒙古的煤炭年产量超过5000万吨,而2021年的产量仅为3230万吨。以出口量计算,2021年蒙古出口占世界的1.4%,按国别排序,列全球第8位。BP公司的数据还显示,2021年,蒙古出口的煤炭几乎都卖给了中国。
中国国家统计局数据显示,2021年,中蒙贸易额为91.2亿美元,同比增长35.3%。2022年1-10月,中蒙贸易额达到96.8亿美元,同比增长22.7%,其中进口额为73.2亿美元,同比增长24.1%。蒙古海关公布的数据显示,2022年1-10月,中蒙贸易额达到109亿美元,同比增长25.8%。其中,对华出口额为84.8亿美元,同比增长30.7%。其中,煤炭占对华总出口额的55.2%,其次是铜矿石及精矿,占27.6%。
经过比较后可以发现,上述数据有两点值得重视。一是中蒙政府公布的双方贸易额有较大的不同。原因之一可能是双方货币对美元的贬值,以美元计价就会出现较大的差额。以人民币计算,2022年前10个月,中蒙贸易额为641.7亿元人民币,同比增长25.6%,其中中国从蒙古的进口额为485.8亿元人民币,同比增长27.2%。至少就增速而言,人民币计价均高于以美元计价的贸易额。而且,2021年以人民币计价,中国自蒙古的进口同比增速为25.5%。这样一比较,2022年中蒙贸易增速略高于2021年。
蒙古国怎么了?
连接蒙古与中国的铁路运输(图片来源:盖蒂图片社)
因此,很难同意一些国外媒体指责,中国因疫情关闭边境口岸引发贸易额减少。实际情况是,至少中国以较高的价格支付了从蒙古进口的商品,这对蒙古而言仍然是不吃亏的局面。
二是蒙古国认为,对华出口额达到84.8亿美元,而中方公布的数据却只有73.2亿美元,少了11.6亿美元。蒙古方面在回应抗议者的呼声时,使用了蒙古海关的贸易数据,并认为中方记录的多,而蒙方记录的少,由此查寻蒙古官员的走私问题。就此而言,本文整理的货物贸易数据似乎对不上。
单以煤炭而论,按照蒙方公布的数据,对华出口中煤炭出口占55.2%,那么2022年前10个月,对华煤炭出口价值46.8亿美元。这个金额对蒙古国有多重要呢?
世界银行数据显示,按现价美元计算,2021年蒙古的GDP为151亿美元,而2019年和2020年的GDP分别为142亿美元和133亿美元。世行在今年4月发布的《蒙古国经济更新》报告中预测,2022年蒙古国经济增速预计为2.5%。粗略估算,按照蒙古国数据,对华煤炭出口额占到蒙古GDP的36%。放眼全球,还没有哪一项货物贸易能够对一国的经济总量产生如此之大的影响。因而也就不难理解,为什么国际煤炭贸易在蒙古国会是一个极为敏感的问题。
中蒙仍将深化煤炭贸易
中国海关数据显示,2022年1-10月,中国累计进口煤及褐煤2.3亿吨,总金额为340.7亿美元。进口数量同比下降10.5%,但是金额却增长了37.3%。这意味着,在全球资源能源价格高涨情况下,中国为确保资源供应安全多支付了将近100亿美元。尽管如此,鉴于中国庞大的贸易规模,前10个月的进口接近2.3万亿美元,340亿美元的煤炭贸易额甚至都排不进前10位。例如,前10个月,中国进口原油超过3000亿美元,天然气超过550亿美元。因而,相对而言,煤炭贸易在中国经济和政治中的敏感度都要比蒙古低。
蒙古国内有些人认为,蒙古煤炭贸易严重依赖中国对蒙古不利。蒙古海关8月份公布数据显示,100.0%的铅精矿、铁矿石、铜精矿和锌精矿,以及88.8%的煤炭出口到中国。在12月的抗议活动中,美西方媒体广泛引用的一个数据是,蒙古煤炭出口中的86%都卖给了中国,因而只要煤炭出口有问题,就一定和中国有关系。并且,西方国家比较担忧的是,蒙古在煤炭贸易上如此依赖中国,将会造成政治上的依附关系,因而不利于蒙古的国家利益。
至少有两个方面的证据可以否定这种猜疑。其一,中国多年来是蒙古的第一大贸易伙伴,但是中国并未借此干预蒙古内政外交,蒙古还是按照自身对国家利益的理解去发展与第三邻国的关系。
国际货币基金组织数据显示,自1995年起,中国超过俄罗斯成为蒙古的第一大出口目的地。自2009年起,中国超过俄罗斯成为蒙古的第一大进口来源地。2021年,中国占蒙古进口额的36.3%,俄罗斯列第二位占28.5%。在出口方面,中国占82.2%,而俄罗斯仅为1.2%。中国在蒙古国际贸易中的老大地位已经稳固多年,但并未见到这种地位威胁到蒙古的国家利益,特别是对外经贸政策。
在新冠疫情冲击下,蒙古的贸易多元化态势有所加强。至少,今年对华出口额占比是自2011年以来第二低的一年。近年来,蒙古显著加大了对瑞士、新加坡和韩国等国家的出口,2021年三国合计占比超过14%,而2019年三国合计占比仅为1%。意大利是仅次于瑞士的欧洲方向第二大出口目的地。蒙古向瑞士出口的主要是黄金,向意大利出口的主要是精梳羊绒。
从进口方向上看,日韩是除中俄之外,蒙古最重要的进口来源地,在欧洲方向上最重要的进口来源地是德国。因而,10月中旬蒙古总理奥云额尔登访问德国时,提议将蒙德关系提升为战略伙伴关系,将德国视为在欧洲最值得信赖的合作伙伴和第三邻国。
其二,蒙古将中国对煤炭的需求视作本国发展的战略机遇。蒙古已经认识到,中方承诺在2035年实现碳达峰、2060年实现碳中和,今后在能源布局中更加注重发展新能源,减少对煤炭等资源的使用。对蒙古而言,如果中国十几年后实现了碳达峰,那么对蒙古国煤炭进口的需求将大幅度下降。因而,接下来的十年将是中蒙煤炭贸易的机会之窗。11月28日,蒙古总统呼日勒苏赫访华后发表的联合中声明中,中蒙双方支持两国企业签订煤炭中长期贸易协议,力争早日将贸易额提升至200亿美元。这在很大程度上体现了中国对蒙古发展的支持。
陷入贪腐案的额尔德内斯·塔旺陶勒盖煤矿公司
大多数有关蒙古煤炭开发的报道都集中在塔旺陶勒盖煤矿,曾被世界银行列为未被开发的世界最大露天焦煤矿,估计储量为60亿吨,已探明的为15亿吨。根据2006年修订的采矿法,塔旺陶勒盖地区的煤矿被收归国有。2007年,蒙古国成立蒙古国有矿企Erdenes MGL,专门负责战略性资源的开采。2010年9月,Erdenes MGL成立子公司额尔德内斯·塔旺陶勒盖煤矿公司,负责开发塔旺陶勒盖煤矿。2011年6月,蒙古政府曾邀请美国、中国和俄罗斯的公司竞标,与该公司一起开发这一煤矿。
按照当初的设计,额尔德内斯·塔旺陶勒盖煤矿公司保留该项目50%的股份,30%的股份向国外投资者开放,10%的股份留给蒙古公民,剩下的10%在蒙古证卷交易所上市。在最初安排30亿的股票发行的投资银行中,包括德意志银行、法国巴黎银行、高盛以及麦格理集团等4家。但是,2012年蒙古颁发《蒙古战略实体外国投资法》,资源民族主义上升,该法案旨在将矿业等行业的外国股权限制在49%。2013年修订后,仍规定外国国有企业进入电信、矿产和金融等行业,需要蒙古内阁的批准。总体而言,蒙古议会不同意转让煤矿的所有权。
除了融资几次遭遇挫折外,额尔德内斯·塔旺陶勒盖煤矿公司试图平衡中美俄跨国公司利益的计划也很快被证明不可行,让中美俄三大公司组成财团联合开发,不仅遭遇政治阻力,也有运输路线之争。世界银行在早期的一份报告中曾估算,蒙古煤炭出口成本最低的铁路是从塔旺陶勒盖到内蒙古自治区包头的线路。但是,俄罗斯希望保持对蒙古在采矿和基础设施领域的影响力,铁路轨距沿用苏联时期,而且更多转向俄罗斯出口。而美国、日本等也都有自己的考虑,并不意外的结果是,尽管蒙古有资源,但并不能将自身的意志强加给实力雄厚的跨国公司。
2018年,蒙古议会终于同意出售塔旺陶勒盖煤矿项目30%的股份。2020年4月,蒙古再度取消了该项目通过国际IPO为融资10亿美元的计划。此次取消,是继2011年和2015年国际合作失败后的第三次。原因之一是新冠疫情后金融市场动荡不安,融资极为苛刻,原因之二是国内政治层面的。
事实上,蒙古国内政治对矿产开发的影响是及其巨大的。冷战结束后,蒙古步入了选举政治的阶段。执政党为了保持政权,倾向于和国际资本合作借钱,取悦选民,包括给选民直接发现金等。对蒙古各政党来说,塔旺陶勒盖煤矿项目在国际上是有吸引力的抵押品。但是,作为抵押品,究竟能在未来卖多少钱,获得多大的利息,则取决于国际矿业市场的发展。蒙古曾错失过煤炭等商品上涨周期,而押宝煤炭价格上涨时也曾遭遇价格下跌的挫折。
在蒙古学者杰戈尔赛罕·蒙迪(Jargalsaikhan Mendee)看来,当时新成立的额尔德内斯·塔旺陶勒盖煤矿公司,成了为政治家和执政党筹集资金的抓手,这些公司的高管自然也在政府中担任要职。在2013年和2014年的政党轮换中,塔旺陶勒盖煤矿公司中身兼政府要职的公司高管也曾被调查和解雇。如此看来,新近一轮的这种调查似乎也难以逃离这种政商关系。
蒙迪还提到煤炭开采治理中牵涉到基础设施和运输的阻力。煤矿出口需要进行大型基础设施投资,而这些投资也包括前期的可行性调研。在中俄两国角力中,蒙古对彼此心属的铁路轨距一清二楚,传统上俄罗斯运行的是1520毫米的宽轨,而中国要么是标准轨,要么是在矿藏附近的窄轨。大国博弈给地方的商业团队和不同派系介入创造了空间。地方势力不仅在当地有小型采矿业务,在蒙古议会中也有代言人,在没有得到足够的利润之前,他们并不会主动让出地盘,让国际资本轻松取得开采权,或者说顺利开采,比如还可以利用当地工会的力量阻挠中国公司收购煤炭卡车业务。
还有需要注意的是,地方利益集团也通过运输影响到蒙古煤炭的出口价格。蒙古副总理兼经济发展部部长呼日勒巴特尔在10月份的一次会议中曾要求,今后将以边境价格出售煤炭。目前,蒙古煤炭出口售价为71美元/吨,而边境价格为129美元,期间的差价就是运输价格。因此,外界看到的是新一轮煤炭价格上升,蒙古的外汇收支应该上升。但实际上,这部分价格增溢被地方利益团体获取。
上述一些现象和博弈,并非蒙古独有。在学术界,有一个词叫“资源诅咒”,用来概括这样一种被资源锁定的发展停滞。拥有资源是天赐良机,但如果中央政府不能发展出一种为整体国家利益服务的治理理念和治理能力,那么资源就会成为利益集团博弈的工具,并进而削弱国家整体发展的能力。
从近年来中蒙铁路建设的进展来看,特别是蒙古国南戈壁省塔旺陶勒盖煤矿至嘎顺苏海图口岸长约240公里铁路于今年9月正式开通,11月长约230公里长的宗巴彦-杭吉铁路开通,标志着蒙古中央政府的利益终于战胜了地方利益和利益集团,此后蒙古焦煤和动力煤的年出口能力可达到5000万吨,从塔旺陶勒盖煤矿至中国内蒙古甘其毛都口岸煤炭出口运输成本将下降约四分之三。
蒙古国怎么了?
9月9日,塔旺陶勒盖煤矿(TT矿)至嘎舒苏海图口岸铁路正式开通(图片来源:蒙古国总统网站)
蒙古矿业和重工业部的数据显示,2022年1-11月,累计出口量达到2530万吨,比2021年同期飙升71.5%,煤炭出口目标已完成140.5%,大大超过其他矿产品计划出口的完成度。其中,塔旺陶勒盖公司的出口额420万吨,占了近六分之一。
随着煤矿、铁路等建设日趋完备,特别是中蒙之间合作进程的加快,蒙古中央政府的力量日益增强,这可能是解决煤炭交易中腐败长期存在的一个良好契机。
从中方的立场看,外交部发言人已表态支持,并且也反映出我们最近几年推进“一带一路”高质量建设的具体要求,注重廉洁、绿色、可持续和民生。可以预期,如果不重视这些问题,那么基础设施建设过程中的腐败问题将会成为中国海外项目面临的巨大挑战。
事实上,过去一些年,西方炒作的一个重要话题就是指责中国在海外基建中的腐败。基础设施很多项目的确存在着出现腐败的风险,而腐败的收益往往落入官员之手,当地居民是拿不到的,这样就无法实现我们推进“一带一路”是以人民为中心的理念,更难以在当地深耕细作。
助推抗议浪潮的经济困境
在理解了中蒙煤炭贸易关系,蒙古矿产开采中的治理难题之后,我们再回头来看广场上蒙古民众的呼吁,就可以进一步明晰全球经济形势恶化下小国家推动发展面临的巨大挑战。资源品的价格太容易受到国际大宗商品周期的影响,如果没有一个长期稳定的合作伙伴,没有拥有治理能力的政府,那么国内即便富含资源,也无法让民众过上富足的生活。
蒙古学者也都承认,蒙古煤炭交易中的腐败问题长期存在。今年12月的抗议活动也不是第一次指责该问题。例如,2018年12月低,乌兰巴托也曾聚集抗议者,要求当时的蒙古议会议长辞职,原因也是腐败。蒙古老百姓似乎也都明白,短期内解决腐败问题是不现实的,他们更关心的是面对恶化的经济形势,政府到底能否帮到他们。
蒙古国家大呼拉尔新闻办发布的消息显示,9月底,蒙古国家大呼拉尔主席赞丹沙塔尔和国家大呼拉尔预算常委会会长在会见国际货币基金组织代表团时曾提及,蒙古国经济面临通货膨胀、汇率外汇压力、出口困难等诸多问题。经济困难和物价上涨正在沉重打击蒙古国公民的生活。我们可以理解,蒙古政府人士这么说,一个隐含的目的是为了尽可能减少国际机构对蒙古的还债压力。
但从民众的角度看,通胀是一个摆在眼前的紧迫问题。走在乌兰巴托街头,很容易看到各类型号的汽车行驶着,蒙古的汽油多数靠进口。蒙古矿业与重工部的数据显示,在全球能源价格高涨的影响下,今年前8个月,蒙古共进口价值为11亿美元的117万吨石油,同比进口量增加2.5万吨,但是金额高达4.3亿美元,增长了63.5%。
蒙古国家统计局统计数据显示,2022年7月,消费品和服务价格同比上涨15.7%,比上年末上涨10.6%,环比上涨1.0%。9月份以来,蒙古主要食品价格不断上涨。其中,本国产土豆价格增长6%,进口洋葱价格增长7.1%,一级面粉价格增长9.1%。多数人提到的原因是,乌克兰危机后,蒙古国从俄罗斯进口小麦和天然气面临极大的压力。加上蒙古货币图格里克的贬值,导致购买力进一步下跌。
蒙古发展的一个特点是,人口大量积聚在首都乌兰巴托,首都人口占比是亚洲国家中最高的,超过一半。目前,乌兰巴托的人口接近160万,而上世纪90年代不过50万人而已。人口暴增,导致供暖、电力、垃圾处理和园林绿化的成本上升,乌兰巴托的城市建设跟不上需求。2022年1月1日,蒙古国通过了《首都法》,乌兰巴托市上升到部委级别,市辖区们达到省级,有望实现预算独立,发行债券,改造城市。
蒙古国怎么了?
乌兰巴托市景(图片来源:视觉中国)
按照世界银行对蒙古减贫的评估,2010-2014年间蒙古贫困是减少的,2016年以来减贫进展不大。尤其值得注意的是,新冠疫情后,乌兰巴托的城市人口分布中出现了拉美地区的贫民窟,很多穷人聚集在城市中心,这在一定程度上助推了抗议浪潮。
世界银行在今年4月发布的蒙古经济预测中也指出,2022年将是蒙古经济最为困难的一年。一是通胀率达到10.5%,不仅大大高于前3年,也会比未来两年要高。二是经常账户失衡严重,达到GDP的15.6%,也是2019-2024年间最困难的一年。三是公共债务占GDP比重也是最近六年最困难的一年。
美国惠誉评级公司在7月份的时候将蒙古2022年的经济增速下调至2%,而IMF在10月份的《世界经济展望》中预测今年蒙古经济增速2.5%,2023年可能达到5.0%。两者预测不同的主要原因在于,惠誉担心蒙古的债务压力,而IMF在9月底与蒙古的沟通中获得了某种承诺,原因可能也是煤炭出口加速,政府收入有所增加。
12月8日,蒙古国总理发布命令,授权财政部长偿还成吉思债券尾款1.36亿美元。至此,蒙古已全部偿还2012年发行的15亿美元的成吉思债券。两年前中蒙央行签署的150亿元人民币本币互换协议延长至2023年,且不计入外债总额。一些机构也给与蒙古“稳定”的信用评级,未来两年,蒙古经济将凭借采矿业发展而上升。
从这个意义上说,加强和中国的经贸合作,特别是能源和基础设施建设,推动蒙古摆脱“资源诅咒”,才是真正平息民众抗议,实现蒙古稳定发展的一条共赢之路。 


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