“日本一改国防战略, 给了美国一个重大机会”

本文转载自:欧亚系统科学研究会(ID:essra31)

日本转型的国家安全战略

文|Christopher B. Johnstone

翻译|述垚

来源|Center for Strategic and International Studies

“日本一改国防战略, 给了美国一个重大机会”

▲ 图源:CSIS

本月日本将宣布新的国家安全和国防战略,这将打破自二战以来大部分时期的政策规范。日本将在未来五年内将国防开支增加近一倍,摒弃自1976年以来一直实行的国防开支占GDP 1%的非正式上限。它将制定计划获得远程精确打击巡航导弹,放松战后对军事力量投射的限制。而且日本也有意取消对国防设备出口的剩余大部分限制,这些限制最初于1967年通过,在2014年有所放松,但幅度不大。这一方案如果实施,将打破植根于宪法第9条的日本防卫政策渐进式变革的传统,并最终改变日本的国防态势和美日同盟。

 

推动这一变化的是一个被日本官员描述为自美国占领以来最具挑战性的地区安全环境,包括中国的崛起和军事现代化,朝鲜的核武与导弹计划,以及日本对俄罗斯实施制裁后俄罗斯给日本贴上了“不友好”国家的标签,并在日本附近增加了军事活动。俄乌冲突尤其成为变化的加速器。日本官员目睹乌克兰在展现战斗意志后北约增加了对乌克兰的支持,他们因此得出结论,如果日本能确保有能力保卫自身,美国和其他伙伴将更有可能在危机中向他们提供援助。正如为岸田文雄首相提供防卫战略建议的专家小组所言:“表明我们将自己保卫我们的国家,对于保持盟友和志同道合的伙伴的坚定信心至关重要。”

 

当岸田政府发布这些战略时,有几个问题值得密切关注。

 

 1   “关键挑战”:中国

 

《国家安全保障战略》(NSS)对日本面临的安全挑战进行了仔细描述,指出“权力平衡的变化已大大影响了国际政治的动态。”它将朝鲜列为日本在该地区的首要关切。2013年版战略则将中国的行动描述为:“包括日本在内的国际社会关注的问题。

 

日本新的国家安全战略很可能将中国列为日本面临的最大挑战,排在朝鲜和俄罗斯之前;它可能首次明确指出日本希望台海维持和平稳定,并反对单方面改变现状。但该战略不太可能将中国描述为一种威胁。岸田政府的政策方针是寻求与中国建立“建设性和稳定”的关系,这种关系将威慑的加强与对紧密经济关系的支持结合起来——这一事实反映出中国作为日本头号贸易伙伴的地位。岸田上个月与中方在曼谷的会晤达成恢复高级别双边经济会谈的临时协议,即是这种做法的体现。朝鲜和俄罗斯对日本构成的威胁也将在国家安全战略中出现,但中国可能首次成为焦点。(译者注:12月16日更新的《国家安全保障战略》确实将中国描述为“最大战略挑战”,但避免使用“威胁”一词。)

 

同样值得关注的是日本在描述与韩国关系时使用的语言。2013年《国家安全保障战略》是在日韩关系回暖的时期发布的,它将韩国描述为“一个对日本的安全具有最重要地缘政治意义的邻国……日本将构建面向未来的多层次关系,并加强与韩国安全合作的基础”。十年后,日韩关系更加不稳定,但推动两国走近的地缘政治条件依然存在——自从韩国总统尹锡烈5月就职以来,拜登政府一直在推动一个积极的三边议程。

 

 2   国防预算

日本正准备增加国防开支,这在战后时期是前所未有的。核心防务开支的增长和 “与国家安全相关”的其他投资相加,新战略可能会在五年计划结束时达成接近GDP 2%的预算——从2022年的5万亿日元(370亿美元)增长至2027年的11万亿日元(815亿美元)。媒体报道显示,核心国防预算在五年内可能达到43万亿日元左右——增幅超过超过当前计划的 50%。其他类别的支出,如海上保安厅、一些民用研发和公共基础设施这些具有国家安全影响的非国防投资,也可能被包括在其中,作为“综合国防结构”的一部分。政府内部继续就如何支付这些增长的费用进行激烈辩论,其结果可能是增加税收、削减其他政府开支和发行政府债务。

 

无论以何种标准衡量,日本国防开支未来的增长都是显著的,但明确的优先次序至关重要。防卫省8月份的预算要求确定了7个需要额外资助的优先领域,但它们范围很广泛,包括反击能力、无人驾驶系统、综合防空和导弹防御、太空和网络能力以及一个包罗万象的灵活类别。这一系列需求有使预算吃紧的风险。在短期内,韧性对于加强日本的防御尤为重要——自卫队历史上一直受到弹药库存不足和战备水平低下的困扰。此处的重大投资将代表日本加强威慑承诺的直接初步投入。

 

 3   反击能力

 

随着自民党和联盟党派公明党在日本对“反击”能力的需求上达成一致,这些战略将反映出推进这一突破性采购的决定。自二战结束以来,日本一直回避力量投射能力,如远程导弹、航空母舰或战略轰炸机——这一战后的战略与宪法第九条的规定有关,被称为“专守防卫”(senshu bōei/“専守防卫”,译者注:自卫队的基本战略,即使有防御上的需要也不会对对方实行先制攻击,仅对真正攻击过来的敌军实行打击,并予以击退的方针)尽管日本政府声称 “专守防卫”框架仍然存在,但远程巡航导弹代表了一种门槛能力,将从根本上改变日本的威慑方式。

 

在2018年的国防战略中,日本首先决定获得反舰导弹形式的“对峙”能力,以打击“试图入侵日本”的敌对势力。此后,日本安全规划人员得出结论,这种能力是不够的,日本需要有能力瞄准位于敌人领土腹地的固定军事设施。从长远来看,日本打算将本土地面发射的巡航导弹的射程扩大到1500公里,并开发空中、海上和潜艇发射的能力。然而,这一过程可能会延续到2030年代;因此,作为一项临时措施,日本正考虑购买美国制造的战斧式巡航导弹(射程超过1600公里),目标是在2027年前部署这一能力。对攻击进行远距离反击的能力将有助于加强日本的威慑力。它还将极大彰显日本作为美国盟友的地位——今天只有英国拥有战斧式导弹,尽管澳大利亚也宣布打算获得这种能力。

 

日本具备有效的反击能力后,将为与美国更深层次的指挥控制一体化创造条件。在发展这种能力时,日本将不得不严重依赖美国的情报和目标定位支持。在任何情况下,日本发射远程巡航导弹的行动几乎肯定会与美国的军事行动同时发生;因此,盟国将需要发展一个综合的目标识别、优先排序和消除冲突的过程,以使美日打击行动的有效性最大化。这种能力今天尚不存在。随着“反击”决定的出台,深化美日同盟的下一个机会将是布局美日的联合指挥控制。

 

 4   加强日本的国防工业基础和网络安全

 

日本国家安全和防卫战略都可能包括强调加强网络安全,以保护日本政府网络和关键基础设施。新举措包括努力加强内阁网络安全中心(NISC)的权力,该中心目前名义上是制定网络安全标准和监督事件响应,或者创建一个全新的组织,以更好地整合自卫队及警察厅的网络防御能力(译者注:根据新版战略,日本内阁网络安全中心将改组为负责国家网络防御的机构)。据报道,防卫省正计划在2027年之前将负责网络防御的人员增加5倍,从目前的800多人增加到4000人左右。日本对加强网络安全的重视将受到美国政府的欢迎;整个日本政府薄弱的网络安全做法一直是深化联盟合作和扩大信息共享的关键障碍。

 

最后,国防战略还将高度重视加强日本的国防工业基础。尽管安倍晋三采取措施放松了对国防设备出口的限制,但日本的国防工业在很大程度上不具有国际竞争力,而且仍然专注于小规模的国内市场。最近,二级和三级供应商从该部门的外流引起日本的警觉。因此,国防战略可能会推进一系列加强国防工业的措施,包括增加研发资金;进一步放宽出口规则,特别是允许更灵活地与可能成为冲突方的国家进行交易(例如,现行规则使日本难以向乌克兰提供设备);以及探索新模式以支持和获取新兴的军民两用高技术。这是日本政府的当务之急,但也是一个具有挑战性的领域,因为在日本现有的工业结构中,即使对于最大的公司来说,国防也只是一个小副业。日本、英国和意大利即将宣布合作开发一种通用战斗机,这表明日本有意转向一种不同于过去做法的共同开发和共同采购模式。

 

岸田政府的新国家安全战略代表了一个转折点——在安倍实施的政策和法律改革的基础上,启动了日本防卫态势的实质性转变。这些变化在几年前是无法想象的,这对美日联盟来说是一个巨大的机会。

 

*文章转自 Center for Strategic and International Studies

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