机构改革来了：不是“大拆大合”

作者：霍思伊

本文转载自：中国新闻周刊（ID:chinanewsweekly）

优化职责、问题导向、统筹推进

3月7日下午，备受关注的新一轮国务院机构改革方案终于对外揭晓。

党的二十大对深化党和国家机构改革作出重要部署，党的二十届二中全会审议通过了《党和国家机构改革方案》，在十四届全国人大一次会议举行的第二次全体会议上，受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长肖捷作《关于国务院机构改革方案的说明》（简称《说明》）。

《说明》强调，国务院机构改革作为党和国家机构改革的一项重要任务，重点是加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府。

中国行政管理学会研究员沈荣华曾参与2008年大部制改革方案的设计和2013年国务院机构改革的相关调研，他对《中国新闻周刊》分析，这次国务院机构改革是改革开放以来的第九轮改革，和以往几次相比，这次改革有三个特点：一是优化职责；二是问题导向；三是统筹推进。

他进一步指出，国务院机构改革是党和国家机构改革的组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。将国务院机构改革方案和二十届二中全会公报结合来看，本轮党和国家机构改革的指向性很清晰。

图/视觉中国

对深化机构改革部署，在2月28日发布的二十届二中全会公报中这样描述，“要坚持问题导向，统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，统筹中央和地方，深化重点领域机构改革，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。”

不是“大拆大合”，而是优化重组

新一轮国务院机构调整后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门仍为26个，在部门的数量上没有增加，也没有减少。在沈荣华看来，新一轮国务院机构改革的着眼点不是机构的“大拆大合”，而是在机构职责的优化调整上下功夫，努力解决政出多门、部门间职责交叉重复等问题。

“2018年那次机构改革的力度非常大，是一次系统性、整体性的重构，国务院正、副部级机构分别减少8个和7个，新成立了自然资源部、生态环境部、国家卫生健康委员会、应急管理部等一系列新机构。这样调整之后，政府机构的‘四梁八柱’和总体框架实际上已经基本确立了，所以这次改革就是在此基础上继续坚持稳中求进，进一步对机构的职责进行优化重组。”他解释。

中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯也对《中国新闻周刊》说，这一轮机构改革“属于适度调整”，主要是把一些部门间交叉的职能进行了优化组合，合并同类项，这也是国家针对当前政府治理、管理方面存在的一些突出问题和形势变化所做出的应对。

在具体的优化方面，这次改革的重中之重就是科技部的职能调整。

根据《说明》，加强党中央对科技工作的集中统一领导，组建中央科技委员会，中央科技委员会办事机构职责由重组后的科技部整体承担。重组后，科技部要强化战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合。

其中，格外值得注意的一点是，重组后的科技部不再参与具体科研项目评审和管理，主要负责指导监督科研管理专业机构的运行管理，加强对科研项目实施情况的督促检查和科研成果的评估问效。相应地，科技部的一些具体管理职责也被划转到对应部委。“这就是为了让科技部集中力量去发展它的主业，因此把很多非核心职能划转出去。”汪玉凯说。

清华大学公共管理学院学术委员会主席、苏世民书院院长薛澜对《中国新闻周刊》解释，将属于不同行业的科技管理职能再度回归到相关行业部门，比如农业科技指导工作划入农业农村部、生态科技工作划入生态环境部、高新技术发展及产业化规划和科技园区建设等职能划入工业和信息化部，外专局也要回到人力资源和社会保障部，“当然对科技部自身而言是一个很大的变动，因为很多行业领域的科技管理职能都要调整到其他部委。”

薛澜认为，调整之后，科技部的职能更加集中，一方面能真正在宏观管理层面发挥更大作用，另一方面基础研究、基础设施和重大项目仍归科技部主管，尤其是一些需要集中国家资源力量解决的“卡脖子”技术难题，这也是未来科技部重点要去做的事情。

沈荣华也指出，重组科技部的目的是进一步理顺科技管理体制，统筹科技力量，在核心技术上攻坚克难，推进科技创新以及高质量发展，以有效应对严峻的外部环境对中国科技发展的影响。

除了科技部的职能调整以外，本轮改革中，还有一些重要优化，比如为了积极应对人口之变，把国家卫生健康委员会的组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部。全国老龄工作委员会办公室改设在民政部，强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责。中国老龄协会改由民政部代管。

中国出现人口负增长之后，伴随而来的一个更紧迫问题，就是老龄化的加剧。一直以来，我国养老事业的管理涉及民政、卫健、医保等多个部门，比如，民政部门主要负责部分失能、半失能老人的兜底保障，老人最需要的医疗需求则长期由卫健部门承担，医保部门负责推出长期照护险，三部门对于老年人的健康评估有不同标准和体系，在提供相关服务上也存在重合。比如，在打造医养结合方面，卫健委推出的家庭病床和民政部的家庭养老床位具有一定的同质性。

在地方层面，在养老领域打通多部门的尝试已经在进行，此次从国家层面将卫健系统制定老龄化政策的职能划转入民政部，沈荣华分析说，“这种调整相当于部分解决了老龄化社会问题的多头管理，民政部在前几轮机构改革中职能已经有所弱化，本次把养老这个综合性领域相关职能划入民政部，由它来统一管理，在机制上会更顺一些。”

另外，于2021年设立的国家乡村振兴局也不再单设，相关职责划入农业农村部。根据《说明》，划转过去的职能包括：牵头开展防止返贫监测和帮扶，组织拟订乡村振兴重点帮扶县和重点地区帮扶政策等。沈荣华说，这一调整和中国脱贫攻坚任务已经基本完成有关，国家乡村振兴局的设立是为了防止返贫，是个副部级单位，进入新的发展阶段后，相关职能划入农业农村部进行统筹管理也顺理成章，“这就类似以前的三峡办、南水北调办，当完成自己的历史使命后就被撤并。不过，不单设乡村振兴局不意味着乡村振兴的工作就不进行了，而是由农业农村部来综合管理”。

问题导向明确，各层面统筹推进

多位专家指出，本轮机构改革的第二个特点就是问题导向。

沈荣华指出，金融、科技、养老、知识产权、大数据，这些领域的机构调整都是针对当前改革发展面临的关键性问题、矛盾以及风险挑战，回应迫切需要解决的重大问题。

在重组科技部之外，这次改革力度最大的领域毫无疑问是金融监管领域。

在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管。此外，把中国人民银行、中国证券监督管理委员的相关监管职责，比如中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责等，统一划入国家金融监督管理总局。

中国证券监督管理委员会原本是国务院直属事业单位，本次改革调整为国务院直属机构，进一步强化了它的资本市场监管职责，并且将国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责也一并划入中国证券监督管理委员会。另外，中国人民银行此次在各个层面的调整也很大，撤销了大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，改为设立省级分行。不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。

汪玉凯认为，这种调整方案是“三管齐下”，银保监会、证监会和中国人民银行“三驾马车”都动了，对中国人民银行的改革也延伸到县一级层面。在他看来，改革的指向性很明显，是针对当前中国面临的各种潜在金融风险，防范系统性金融风险出现。自此，中国金融监管格局从“一行两会”进入了“一行一局一会”。

沈荣华总结，本轮机构改革的第三个特点是全方位统筹推进，不仅聚焦于机构职责的调整变化，而是从各个层面来推进国家治理体系和治理能力的现代化，涉及党的领导、职能配置、体制机制编制、事业单位改革、中央地方关系、法治政府建设和数字赋能等内容，涉及面广。

“比如统筹中央和地方关系方面，前几次国务院机构改革基本都没涉及这点，但这次金融监管领域的改革却单列一条，改革地方金融监管体制，要求地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。同时强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制。这其实就是强化了垂直管理，因为金融监管是跨领域、跨地区和跨行业的，地方的监管能力和手段与中央层级的监管是不能比的。”沈荣华说。

二中全会公报指出，本轮党和国家机构改革突出重点行业和领域，针对性比较强，力度比较大，涉及面比较广，触及的利益比较深，着力解决一些事关重大、社会关注的难点问题，对经济社会发展将产生重要影响。

在重点行业和领域里，大数据是一个近年来越来越具有战略意义的领域。因此，本轮机构改革中，新设了国家数据局。

根据改革方案，新组建的国家数据局由国家发展和改革委员会管理，主要职能是“数据资源整合共享和开发利用”，具体负责协调推进数据基础制度建设，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。此外，原本由中央网络安全和信息化委员会办公室承担的数字中国建设方案、协调促进智慧城市建设等职责也划入国家数据局。

薛澜说，国家数据局的成立，是为了促进数字经济的发展，希望进一步把数据要素的作用充分发挥出来。原先，中央网信办一方面要承担保障网络安全和数据安全的职责，另一方面又要推动数字经济的发展，努力方向不同，相互协调比较困难。改革之后，中央网信办的职责也更明确，就是行使对网络安全和数据安全监管的职能，而国家数据局则可以更加聚焦发挥数据要素的基础性作用，推动数字经济的蓬勃发展。

另外，本轮改革中，国家知识产权局和国家信访局都升格为国务院直属机构，也反映出国家对知识产权等重点领域的重视。

改革方案的最后一条，触及了人们非常关注的一点：中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。“这就是所谓的调剂使用，编制总量并没有减少，而是将收回来的5%调整到一些重点领域的建设。”沈荣华说，“比如新成立了国家数据局，数字中国的建设需要新增大量的管理人员，这些行政编制从哪儿来？就是从其他机构精减而来。”

记者：霍思伊

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机构改革来了：不是“大拆大合”

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