财政紧张是常态

年初的时候，就写了一篇文章，《“鹤岗化”可能是大部分小城市的命运》，现在来看可能非常有预见性。这不前几天阆中这个四川东北部的小城，在前些日子搞收费测核酸之后，因为一笔不到2亿的拍卖再次上了热搜。

几乎所有人都认识到拍卖有点不正常，所谓“把缺钱写在脸上”。根据报道，和很多三、四线城市一样，现在阆中的财政压力太大，不得不依靠一些非正常手段弄钱。分析的文章很多了，我就不具体说阆中的问题，今天说说大家共有的问题。

现在有个说法，说以前为什么没有这种情况？以前那么穷，当时的地方政府财政能尚平衡，现在经济发达了反倒这么多地方弄得资不抵债。甚至有人说金融市场开放，容易借到钱了，所以造成了这次地方财政紧张问题。

这个比较复杂。

1978年之前，我国采取的是计划经济的统收统支制度，中央统一收钱，然后按照计划把钱划拨下去。有什么事情就向上面打报告。批了就有钱干，没批就想法子缠着批，弄到批文和划拨资金才能开工。这种财政方式，好处就是没有资不抵债的风险，缺点是过于僵化，可能有个比较好的项目，等到上边终于给批了，项目也不赚钱了。

改开之后，为了动员基层发挥主观能动性，开始大规模搞“承包制”。

大家知道小岗村的几个农民搞了个“联产承包责任制”吧，那时候啥都在搞承包，中央和地方的财政也是搞承包，地方上约定好每年上交一个固定的数，剩下的归自己。“承包”这个词当时火得不得了，一直到90年代，很多村里的墙上依旧刷着“承包为本”，能承包出去的几乎都承包了。

当时经济发展比较快的地方政府收入快速增加。而同时因为分权后，中央的收入增加很慢，花钱的地方反而多了，比如军队、公路什么的开支，使得财政捉襟见肘，甚至最严重的80年代末90年代初，中央需要向地方伸手要钱，名义叫“借”实际就没想过还。

但是要钱哪里那么容易？财政会议要开大半个月，基本都在扯皮。

不过问地方要钱只能是权宜之计，关键还是找银行要。

直到1992年中央财政到了很严重的地步。全国财政收入3500亿，地方收了2500亿，中央只有1000亿却花出去2000亿。那1000亿缺口只能在银行挂账，帐挂得越来越多却没法还，银行甚至都开始不愿意给钱，说这个无底洞怎么填得满。

财政部部长找管银行的朱镕基打条子借钱，三次都被退了回来。朱镕基问财政部借钱打算怎么还。部长私下说我背心都快扒掉了，哪来的钱。意思就是不还了呗。

等到1993年，这种日子实在是没法过下去了，于是开始了分税制改革的讨论，最终在1994年达成协议。

目的就是中央把大部分税收走，当时商量中央的比重从之前的30%左右，提升到55%，中央一下子就有钱了，然后开始了大规模的建设。很多原本没有钱做的全国性工程也开始上马，高速公路、高铁、港口、机场这些大工程。国家每年向各省转移支付的资金也都源于此。

但是钱就那么多，中央的多了，相应的地方上的收入减少得很厉害。而且把收钱的权力收了上去，花钱的责任留了下来，也就是大家热议的财权事权不成比例，地方上钱拿的少了，事情却没少。沿海发达地区还可以解决，落后地区的日子一下就难过了。城市建设、社会治安、教育投入、医疗投入每一样都要地方政府筹钱。

而且那时开始全面改革开放，地方政府都想着能加快建设。搞建设也要钱，钱从何来？

要么开源要么节流，节流造成了当时政府机关都欠工资，但是政府不能关门。再说节流怎么都有限，于是地方政府把眼光都放在了开源上。

当时几乎每个部门都有弄钱的任务，政府啥都没有只能放权，有的事情睁一只眼闭一只眼让下面放开手干。于是各种五花八门的招数都被人想出来了。

比如当时首先想到的盯住的就是农村，为了弄钱，在农业税之外，发明了“三提五统”，这还是合规的项目，有的地方干脆直接弄出各种“费”，干一件事就收一样钱，随意性非常大。以至于老百姓说“一税（农业税）轻，二税（三提五统）重，三费是个无底洞”。不过也确实没办法，毕竟不想办法搞钱，啥事都做不了。

咱们以电视剧《人民的名义》举例（主要是这个可以随意提），李达康最早做县长，为了修路每户收五块钱，尽管看着不多，但是老百姓反对的很激烈，有个农妇为此竟然自杀了，要不是易学习顶雷李达康早就完了。

农村之外其他地方也盯得很紧，特别是公路上的货车，当时有个说法叫“车匪路霸”。其中不光是指歹徒，有的是当地村镇干部上路设卡收钱。熟悉情况的卡车司机，有的宁可绕上百公里也不敢走一些地方，不然一趟就白跑了，当时情况的严重程度可想而知。

至于找商贩罚款，更是“创收”重点。以前看一个报道，说一个在县城开饭店的，居然有11个部门来罚款和收费，连园林局都来给他开票要钱。每天来收费的比吃饭的还多。

当时各省市政府也学中央，收财权放支出，所谓“官大一级压死人”。上面来的钱上级政府都多截留一部分，越是基层越难过，上面都来要钱，花钱的事情都推到下面。

我多次说到20世纪90年代社会混乱，其中基层政府钱少事多造成管控能力下降，也是其中一个重要的方面。当时有的地方警察办案经费紧张，如果是涉及经济纠纷的民事案件，甚至会向当事人收取一定比例的办案经费。

这样下去早晚要出大乱子，中央也发现地方上收入差距太大了。从1998年开始，中央转移支付的数量大幅度提高。从一开始不过一年几百亿，到2021年已经达到近10万亿的规模。

不过转移支付的钱，基本上只能供当地政府日常开支，说白了也就是个饭钱，要想吃好的还要靠自己想办法。

巨大的财政压力下，地方政府翻烂了自己的账本，看有什么办法能弄出钱来。

其实办法很明显，当年搞分税的时候，中央在和地方的博弈中反复拉锯中，也做了一些让步。其中一个就是把土地出让金留给了地方政府。

原本这一块数量不大。但是随之发生的事情使得土地出让金增加了上百倍：首先是1999年结束福利分房，然后开始了住房市场化和金融化，同时伴随着大规模人口转移。这几样的综合作用下，21世纪开始了房地产的黄金时代。

房地产市场土地出让金，虽然总数不少，如果仔细分析，分布得非常不平均。补贴的都是一、二线城市的财政。大多数的小城市，早期是没有享受到这笔红利的。

如果说改革开放搞活经济，把沿海地区和一线城市的财政钱包撑大了，建成了全世界最现代化的几个大都市和经济圈。那么转移支付分配和土地出让金，把二线城市的财政做到了富裕，全国建立起了几十个现代化的区域中心城市。

大量普通三、四线城市在财政上依然是弱势群体，同时也出现了连续的衰弱。

很多变成了为发达地区提供年轻人、提供基础产品、提供六个钱包的基地，然后还要支付教育医疗养老治安等等的费用，同时还提供各种商品的销售市场。

比如一个年轻人，小时候在县城读书上学，考到了大城市，父母在老家省吃俭用供他在城里花。然后还想尽办法给他在凑首付在城里买房结婚，有了孩子还去城里帮忙带孩子，父母拿的退休金花的医保却是县城财政资金。等年纪大了还回县城养老。就算在县城，因为税收在企业总部交，当地人消费商品大多数税收，最后还跑到大城市去了。

这种买卖不管怎么算，地方政府都亏惨了。所以几十年来，地方政府对于搞经济有一种不顾一切地执念。

同时这也是多年来干部升迁制度决定的。

很长一段时间里，地方领导干部好不好的标准就是一条：GDP增速，只要这条够高，别的只要不是原则性问题，都不影响升迁。

当时这被称为“唯GDP论”，最典型的还是《人民的名义》里的李达康，怎么看都是个混蛋官僚，但是得以一路提拔。大家对他评价就是“虽然有各种各样的问题，但是敢干事还能干成事”，所谓的干事，说的就是把GDP弄起来。但是很快发现出了新问题，GDP搞上去了，每个城市都欠了一屁股债。

为了搞GDP为什么会反倒搞得欠那么多债呢？因为近些年，随着大建设的东风和金融市场发展，三、四线城市终于在财政上找到了一条“大路”。也就是各种所谓“融资平台”的建立。

从90年代中期开始，招商引资成了关键工作，“招商局”成了地方政府一个重要部门。无论如何拉来尽量多的投资商。

原因很简单，地方政府只要拉来投资，GDP就有希望，那时候投资商成了财神爷。还是在《人民的名义》里，李达康听说丁义珍跑了，第一反应就是怕投资商要撤，至于丁义珍犯没犯法贪没贪污贪了多少，这种小事他根本不在乎。这是那个时代的很多官员典型心态。

因为招商的过于盲目，比较麻烦的后续是为了拉来项目，当地官员很多时候会给予夸张的优惠政策。等到项目开始，很多前期承诺完成的就比较随缘。

特别是长期项目，当地官员几年流动一次，新官经常不理旧账。就算是理，也倾向自己任内招商的项目。

还有就是招商规划不合理，比如圈出一块大得吓人的地搞开发区，到时候却没有钱做配套。或者弄一下不合适的产业，上下游企业都没有，搞得被拉来的投资人非常惨。

当时的干部，所谓“三拍”，拍脑袋做决定，拍胸脯做保证，拍屁股走人。

“投资不过XXX”，很多时候并不是地方政府打一开始就想骗人，而是从规划就走偏了，招商给的条件又极不合理，项目无法顺利开展，等到政府班子一换，彻底就成了烂摊子。这种事情一多，名声都搞坏了，别人不敢来了。几乎所有的城市都有一个开发区，绝大部分开发区里啥也没。

这个办法其实是三、四线地方政府从早期沿海地区学来的经验。算是“地方振兴1.0”。

后来又从二线城市崛起中，又学到了利用土地和金融杠杆获得资金，可以算是升级到了2.0版本。

所谓“财政加杠杆”，等于地方政府把自己资产，比如水利设施、公路等资产“抵押”给了金融机构，拿着钱搞建设。建设搞起来了，等于自己“升值”了，可以再多押出钱来。

于是这几年一些事情就发生了，比如三、四线城市房价的飙升，比如大规模的旧城改造拆迁，比如各地城市景观升级，甚至一些明显不靠谱的高大上项目，都是为了给自己“升值”。

升值只是手段，各种路子弄钱是目的。向银行抵押贷款，发专项债券，建立地方银行吸收存款，建立当地城投公司。目的就是为了想法子弄到尽量多的钱。

但是还有个“小问题”，就是据说一般借钱是要还的。而且要收利息，投出去的钱如果不能创造效益，我们管这个叫“打水漂”。政府和咱们老百姓是一样的，攒点钱，贷点款，咱们开小卖铺，政府修路搞旅游区，最后的目的也是一样的，得能赚钱，你投资小卖铺不赚钱，投入的钱就打水漂了。政府也一样，公路还好，贵州水司楼那种项目，就跟你投资了一个鱼塘却一条鱼都没卖出去一样，借的钱下辈子都还不上。

这几年公布出来的内容看，地方上很多钱花得匪夷所思，甚至还不如给当地老百姓分了，起码不破坏当地环境，不留下一堆烂尾工程。

其中最吸引眼球的就是各种所谓的“搞旅游”。很多地方不管有没有条件都想搞旅游，吸引城里人来玩。最后弄得一地鸡毛。之所以如此，其实原因就是搞旅游简单，也不需要什么高科技，甚至不用配套设施，有点钱就能搞。

比如我老家是山西北部，几十年前为了应对苏联坦克南下，修建了大量的地道。这几年各地都在搞旅游，眼馋得不行，也把那些地道一顿装修，硬说是抗日“地道战”时期的，其实我小时候进去过，那里边到处刷满了“打倒苏修帝国主义”的标语。而且我们那边日本人根本没去过，哪来的地道战。

理所当然的，这个项目花了不少钱，搞倒是搞起来了，可惜几乎没有游客。

很多政府投资后来都是这个效果，但是欠的钱都得还。很多地方政府，就只能借新还旧，有的甚至连利息都还不上了。财务状况因此不断恶化，就更难以借到钱了，就算借到利息也越来越高。

到这时候，原本为了通过投资获得收益，从而改善当地经济状况，增加财政收入。现在路走得完全相反，盲目投资成了压垮地方财政的巨石。甚至有人把心思放到了转移支付和扶贫款的头上，居然敢偷偷挪用。中央对这种行为发现就处理，处理得比欠债不还重的多，才算是把这股歪风压住。

大量的欠款，造成地方政府巨大财政压力。中央对于这些债务处理得非常谨慎，既不能大包大揽用资金销账，又不能真的任由地方政府破产做老赖。

原本想方设法慢慢处理的问题，因为突然爆发的疫情和全球金融危机，突然变得非常急迫。多重打击下，很多地方已经出现资金断裂迹象。

现在最大的问题是，原本最为依赖的土地财政几乎要玩不下去了，债务太高也借不到钱了，接下来怎么办？

答案是明摆着的，政府工作报告里也说了好多次，加黑加粗下划线：

政府过紧日子。

这其实和大家欠了一堆信用卡是一样的，如果能力强收入高，赶紧还就是了，大城市都是这种情况。

小地方就是收入低的那些人，也欠了很多钱，怎么办？没啥办法，只能是慢慢还，再让家里人给点（从发达地区转移一些），总能还上，不过底线是不能继续瞎折腾欠钱了。

比如这次阆中，一个人口不断外流，只剩下62万人的小城市，在体制内食堂吃饭的人竟然有10万人，匪夷所思，今后就想办法少花点钱呗。

此外很多公务员收入大概率下降，因为现在小地方公务员的收入大部分都是土地收入。这也是为啥前段时间有人说，考公务员尽量考长三角和珠三角的，同样在体制内，今后差距会大到离谱。

此外资源不足的时候，大家才会仔细思考怎样把有限资源利用最大化，而不是以前那样，到处瞎花钱，比如前段时间那个关公像，荆州市耗资1.7亿元建成，5年后耗资1.5亿拆除。要知道，这些钱可都是老百姓的血汗钱，就这样消耗掉了，今后这种事少一些就是最大的善政。

所以不少人说地方政府今后怎么办，我还是以前的那个观点，经济发展这事在全世界都是少数地方的事，其他地区跟着喝汤就行了。就好像一辆车，只有一个发动机是提供动力，其他部分的作用就是配合。

再过一些年，我们估计也跟发达国家似的，大城市负责经济发展，小地方负责岁月静好，都挺好。