阆中全市食堂的经营权，已经被卖到30年以后了？

大家好，我是乌鸦。

近来，四川小城阆中凭借独一无二的骚操作连上四次热搜。

第一次是在五月底，当时，国家医保局提出用医保基金支付大规模人群核酸检测费用不符合现行医保政策规定，要求相关地区立即整改。

阆中市积极响应，第二天就宣布：常态化核酸检测中居民应自觉自费检测，每人每次三块五，医保不出钱我也不出，你们自费吧。

而且，这种自费是强制性的，阆中疫情应急指挥部表示：虽无疫情，但要坚持全员核酸，凡是因未自觉按要求做核酸检测而导致疫情传播的，将严肃依法追究责任。

对此，阆中市民纷纷表示：穷疯了。网友们纷纷表示：不理解。

根据七普数据，阆中常住人口62.3万人。按照核酸检测集采价格，3.5元每人次，一周检测一次的要求，一年的核酸检测费用满打满算也就一个小目标，又要搞全民过度防疫，县财政又不出一分钱，这合适？

第二次是在一天后，由于强制全员自费核酸引起的舆论风波远超阆中市相关部门的预料，相关部门连夜研究后决定：不强制了，自费常态化核酸改为按照愿检尽检原则自愿检测。

好家伙，原来做不做核酸和疫情没关系，全看网友们骂不骂你？不骂就继续全员自费，有人骂就您随意？

公布上一次热搜，取消又上一次热搜，一分钱没花上两次，阆中双赢。

第三次是7月7日，阆中市起价1.8个亿，拍卖全市公办学校、行政机关、事业单位、国资公司共175家单位未来30年的食堂食材配送特许经营权。

这次的轰动更甚，阆中市民纷纷表示：穷疯了，寅吃卯粮，崽卖爷田不心疼。网友们纷纷表示：不理解，离了大谱，越来越看不懂他们想干嘛了。

第四次就是前几天了，由于30年食堂食材配送特许经营权引起的舆论风波远超阆中市相关部门的预料，相关部门连夜研究后决定：不卖了，终止拍卖，是终止不是中止，再也不卖了。

拍卖上一次热搜，取消拍卖又上一次热搜，啥也没卖上两次热搜，阆中再次双赢，赢麻了。

一地鸡毛背后，是个人都能看出来：阆中，真的缺钱了。

事实也确实如此，这几年，阆中市账面上的资金肉眼可见的捉襟见肘。

2019到2021年，阆中市一般公共预算收入从13亿元增长为15.2亿元，而与之对应的是每年是高达50余亿元的一般公共预算支出，财政自给率不足30%。

比收支问题更为严峻的是政府债务问题。

从统计年鉴上看，阆中市每年有2.5亿元的债务付息支出，并不算多，和负债四百亿的独山县比还算好的。但这只是表面的债务，更多的是隐藏在政府背后的城投公司的债务。

阆中城投平台名为四川阆中名城经营投资有限公司，主营业务为地产开发、旅游景点投资运营、城市基础设施建设投资，公交车运营等业务，属于典型的城投公司性质。

根据公司2021年债券年度报告可以得知，该城投公司共有有息负债14.85亿元，目前已经出现4.1亿元的债券违约。

雪上加霜的是，由于债务违约、疫情导致的营收下滑、法人变更等原因，资信评估公司将该城投公司评级展望由稳定调整为了负面。这意味着阆中市所有城投系企业未来融资将更加困难，资金压力会越来越大。

所以，有些人据此认为，在持续的入不敷出后，阆中城投为了缓解巨大的资金压力，不惜透支政府信用，做出寅吃卯粮、崽卖爷田的破天荒之举。

甚至有人怀疑，阆中城投1.8亿就把175家食堂未来30年的经营权卖了，价钱低到不合理，一定是利益输送，建议纪委好好查查这里面有没有国有资产流失。

然而，你看到的并不一定就是你看到的。

这次拍卖虽然离谱，但无关腐败，而是城投公司狗急跳墙想出来的一个融资计划。

有相关人士指出，看似离谱的拍卖背后，是阆中城投的精准包装融资行为，阆中城投于一个多月前专门成立了国资百分百控股的阆中尚品食材配送公司，不出意外的话，这30年经营权肯定会被这家公司拍得，自己买自己，一分钱没花，但却可以用这30年的经营权向银行至少抵押七八个亿。

空手套白狼，一下子大笔资金到手，比一家家地收承包费效率高太多了，只是人算不如天算，万万没想到这骚操作上了热搜，引爆舆论，被不明真相的吃瓜群众骂得狗血淋头，融资计划就此落空。

为什么会出现如此荒诞的操作？阆中城投和县财政是什么关系？阆中城投的经营状况对整个阆中市有什么影响？我们从阆中城投代表的金融势力——城投公司说起。

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城投公司是城市建设投资公司的简称，最早出现于上个世纪90年代初，是全国各大城市政府投资融资的平台，顾名思义，城投城投，就是为了给基建搞钱而设立的公司，城市开发扩张、市政基建的资金主要都来自城投。

那么问题来了，既然第一家城投90年代初才出现，那以前呢？没有城投的时候城市就不建设了？公路铁路就不修了？

这个问题的答案正是城投出现的时代背景和客观条件：中国城市基建设投融资体制改革。

80年代以前，我国基础设施建设所需要的资金由国家财政直接出资，列入公共财政预算。到了80年代初，开始转为地方政府主导、银行贷款配合。

1983年，基建工程兵奔赴深圳

但是，基建投资动辄几亿起步，像阆中这样的县级市，一年的财政收入才十几亿，怎么能负担得起呢？

不用担心，在那个年代，地方政府比现在活得滋润。

改革开放以后，我国开始引入分灶吃饭的“财政包干制”。

具体到各个省份，富裕省份财政收入越高，向中央上缴的税收就越多。

在这种环境下，地方政府在完成中央分配的额度后，往往没有动力再多创收，因为多创收就要多分给中央，于是就出现了“藏富于企业”“藏富于地方”的情况。

没人交税，中央就没有收入，从1984年至1993年，中央财政收入占总财政收入的比例从40.5%不断下降到22.0%。

虽然这个时间段内支出占比也从52.5%下降到28.3%，但总体上入不敷出，甚至出现过中央财政向地方财政三次打欠条“借钱”的无奈之举。

时任财政部部长王丙乾曾说：我现在穷得只剩下背心和裤衩了。1992年，在他之后接任的刘仲藜则说，我连背心都没有，只剩下裤衩了。

原财政部部长王丙乾

不得已，1994年，中央实施分税制改革，将原来由地方收取的部分税收划分给中央，从而解决了中央财政入不敷出的问题。

这下，轮到地方政府勒紧裤腰带了，税收少了，但在城镇化建设中需要的基础设施建设资金却一分不少，而全国除了北上广等富裕地区外，多数地方政府就指着驻京办跑钱活着呢，发工资都成问题，哪来的钱搞建设？

但是中央政府能给你发工资的钱，总不能连城市建设的钱都给你，全国293个地级市、388个县级市、1312个县，基建资金数字惊人，有核动力印钞机都不够使。

那咋办呢？

只能借。但是在2014年9月发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》之前，地方政府不能作为发债主体融资，于是，很多地方政府就出资建立了城投公司，由城投公司出面为地方政府借钱进行基建。

1992年7月22日，上海城投成立大会，这是中国第一家城投公司

与此同时，1992年南巡讲话后，党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制，并陆续推出了一些新的改革举措。在城市建设投融资方面，开始实行建设项目法人责任制，通俗地讲就是法人企业对建设项目的全过程负责，包括融资、建设等。

所以，城投公司既是负责基建的法人企业，又是城市投融资平台，这也是为什么每个省、每个市、每个县都至少要有一家城投公司。

以上这些都是中央政策制度变化创造的客观条件，各省市县积极成立城投公司还有一个主观因素：GDP锦标赛。

从1980年代开始，经济绩效成为地方政府官员考核的最为重要的指标，也是晋升的最重要渠道，随后1984年中央决定适当下放管理权限，确定了“下管一级”的干部管理体制，这样赋予了各级政府对下级政府发动GDP锦标赛的权力。

地方官员为了在锦标赛中脱颖而出，必然要招商引资发展工商业，这就需要建设优越的基础设施和营商环境，需要的资金以数十亿计，靠驻京办跑来的那点钱，基建还没搞完自己就退休了。

基于对钱的强烈需求，各地官员也积极推动成立城投公司，到2008年，全国共有大大小小的城投公司6000余家，平均每个县三四家。

到了2009年，全国城投公司数量实现爆发式增长。为什么呢？

因为2008年美国“次贷危机”爆发，为应对金融危机的冲击，中央政府推出4万亿投资计划，地方政府在保增长的激励制度下大力投资基建。

第二年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”在国家经济刺激政策出台的形势下，投融资平台井喷式涌现。

根据银监会的统计，2009年一年全国新增融资平台2000余家，一年成立的融资平台数，就达到了前面17年的三分之一。2008年城投债净融资规模只有546.3亿元，而到了2009年就暴增到了2804.6亿元。

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城投公司是越多越好吗？

当然不是。城投公司数量及发债规模呈爆发式增长，但同时也衍生出地方政府违规担保、举债不规范和金融机构信贷管理等诸多问题，其中最严重的问题就是城投债的问题。

地方政府为了搞到钱，没有节制地为城投公司担保，只管借钱，反正有钱了就能搞建设，政绩是自己的，还钱的事儿再说。

在这种思想的影响下，城投债规模和城投公司的数量一起迅速膨胀，很快就达到了十万亿级的规模，比如城投债存量第一大省江苏，截至2022年7月，江苏省城投平台共1018家，城投债存量为27688.14亿，这样的规模一旦爆雷，后果难以想象。

中央也注意到了这一情况，在经历了2009年城投公司大扩张之后，从2010年开始，中央政府就开始严格控制城投公司发债规模，并积极引导城投公司转型发展。

2008年之后，城投债开始大规模发行

2010年下半年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》发布，要求加强政府投融资平台管理，防控信贷风险，控制融资平台发债规模，并试图厘清城投平台与政府融资职能之间的界限。

2015年，中央层面的文件中明确提出了城投公司要“取消”政府融资职能、推动市场化转型。

尤其是最近几年，中央密集出台多项政策限制城投公司不考虑偿债能力的过度融资行为，像阆中城投这样的县级小城投日子越来越不好过。

今年上半年，各省城投债发行量

2018年，中央对地方政府隐性债务进行再次摸排，同时，进一步限制城投公司借助公益性资产融资的政策密集出台。

《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》和《中国银保监会关于开展“巩固治乱象成果促进合规建设”工作的通知》提出严禁金融机构向地方政府违规提供融资。

2021年4月22日“公司债新规”，上交所与深交所发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项》与《深圳证券交易所公司债券发行上市审核业务指引第1号——公司债券审核重点关注事项》，对公司债审核中的重点事项及信息披露要求作了具体规定。

新规首次专门针对城投发行提出具体要求，同时指引中部分量化要求，也较多针对资产规模小、债务结构差的弱资质城投，反映城投公司债审核趋严。

这直接导致部分城投公司的信用债券发行利率屡创新低，今年以来已经有多家城投公司的长期限债券发行利率低于3.50%。这个利率对于城投公司来说真的是非常之低了，几乎和银行定期存款持平。

比如前几天刚刚发行结束的北京城投5年期固定利率债券（债券简称：22城建02，代码：185990）实际发行规模23亿元，最终票面利率仅有3.22%。

2021年7月，银保监会下发《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（银保监会[2021]15号文），规定对于承担地方政府隐性债务的城投公司，不得新增其流贷或流贷性质的融资，银行及保险资金不得通过理财、信托等非标产品违规向政府融资平台提供融资。

该条款限制了银行资金通过流动资金贷款或者非标通道流入存在隐债的城投公司。

以上多个政策文件确立了政企分开、剥离城投平台政府融资功能的原则，要求从人员、资产、职能、信用等方面划清政府与企业的边界，推动平台公司市场化转型。

至此，城投公司们真正迎来了“旱的旱死，涝的涝死”的转折点。

一些提前布局转型，充分利用自身优势的城投公司在市场上取得巨大成功。

比如上海城投，与全国绝大部分城投公司相比，上海城投早已走过了政府的融资平台和建设单位阶段，是全国范围内少有的能够进入实体化、产业化运作的城投类企业，已经成为城市基础设施和公共服务领域集投融资、建设、运营为一体的大型产业集团。

2014年11月，上海城投集团正式更名并举行揭牌仪式

又如“网红风投城市”合肥，合肥市通过政府主导战略投资，推动了显示产业链、大规模集成电路、新能源汽车等多个战略新兴产业的落户投产壮大。

在此过程中，合肥建投作为市级城投平台发挥了重要的引领作用，战略新兴产业投资带来的盈利显著增厚了公司的经营性收入，仅2020 年就实现投资收益 54.28 亿元。

但是，在这些少数提前完成了市场化转型的优等生背后，是一大批不仅融不到资，甚至连养活自己都成了问题的差生。

去年截至11月底，累计170余家城投平台发生非标违约事件，涉及15个省、自治区及直辖市。

部分城投公司已经走到了危险的边缘。比如根据评级机构于2022年1月26日披露的公告信息，某城投公司“由于公司没有可供执行资产而裁定终止执行程序的案件共3起”。也就是说，这个城投公司已经穷到没有可供执行的任何资产了。

2022年2月8日，某城投公司披露公告，因为涉及50万元的票据追索权纠纷，被列为失信被执行人。而在此之前，这个城投公司已经五次被纳入失信被执行人了。

不止阆中城投这种县级小城投焦头烂额，很多省级大城投都无法适应新形势和新角色，在市场化转型过程中彻底倒下。

2020年6月，青海省国有资产投资管理有限公司（以下简称“青投集团”）发布公告，称集团及旗下16家子公司进入破产重整阶段，这是全国第一家宣告破产重整的省级融资平台。

青投集团作为产业类国有企业，长期致力于电力、煤炭、有色金属、矿产资源、房地产开发及金融等领域的投资。但在2019年初，青投集团债务危机苗头就逐渐显露了出来。

据华夏时报报道，2019年2月，青投集团3笔应付利息为1087.5美元的美元债与2000万元的“18青投PPN001”初现延迟兑付；同年8月，又一笔1087.5万美元的债券利息延迟兑付。

2019年8月15日，其旗下上市企业盐湖（000792.SZ）被泰山实业被告上法院。2020年1月，青投集团一笔利息合计960万美元的美元债出现实质性违约。至此，青投集团资金流动性紧张。

在青投集团宣布破产重整前，云南城投也申请对其子公司进行破产清算。

2019年12月，云南城投（600239.SH）发布公告，申请控股子公司云南艺术家园房地产开发经营有限公司（以下简称“艺术家园”）破产清算。

公告显示，截至2019年10月31日，艺术家园总资产9.79亿元，而负债总额高达14.18亿元，净资产为-4.39亿元，云南城投称其“严重资不抵债”。

今年年初，著名的重庆八大投之一重庆能投携旗下15家控股子公司集体申请破产重组，刷屏网络。

还有大批城投公司沦为腐败不法分子大搞权钱交易、金融腐败的大本营，据不完全统计，今年以来至少有43位城投高管被调查，涉及江苏、贵州、湖南、浙江、四川等省份的融资平台。

曾经为中国基建立下汗马功劳的城投公司们，未来到底在哪里？

全国统一大市场是一个可能的方向。

新自由主义经济学家张五常曾经提出过一个“县域竞争”的概念，他认为县与县之间在土地的利用上展开的竞争是中国经济高速增长的根本原因。

但经济发展到现在这个阶段，这样的地方保护负面影响越来越大——因为它将国家大市场，切成了一个个零碎的市场，让市场配置资源的能力大打折扣。

非洲猪瘟再次造成猪肉市场的地方保护主义

截至2021年底，全国共有逾1.2万家各类城投公司，这一万多家城投公司各自为战，为了招商引资拼土地到拼政策，造成大量低水平重复建设、效率低下和资源浪费。

在中央强调“全国统一大市场”这个概念前后，重庆、四川、陕西等地也出台了城投平台转型的指导文件，对城投公司按照职能分类进行处理：仅有融资功能的空壳公司坚决予以清理；兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的平台公司剥离融资功能后转为公益类国企；有市场竞争力的商业化平台转型为一般国有企业。

也许对绝大多数城投公司来说，“改革的阵痛”又要来了，但对于社会主义市场经济来说，这一步走得值得。

参考资料：

人民网《聚焦全国统一大市场：它将如何影响你的生活》

华夏时报《GDP锦标赛，中国“增长奇迹”的密钥》

明源不动产研究院《城投公司正在加速洗牌》

李奇霖、张德礼《城投转型的坚守与蜕变》

腾讯新闻《阆中自费检测的背后，是众多县城的无奈》